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对广西耕地占补平衡工作的探讨
● 贺 斐
近两年，广西国土资源厅紧紧围绕“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众利益”三条主线，突出耕地数量、质量、生态并重保护与管理，认真落实耕地“占一补一、占优补优、占水田补水田”的要求，全面加强全区耕地保护和占补平衡工作，取得了一定的成效，但也存在一些亟待解决的问题。笔者结合广西耕地占补平衡工作取得的成效，针对该项工作存在的问题提出建议。
一、广西耕地占补平衡工作成效
1.切实保障了项目建设用地占补平衡。截至2016年12月14日，全区通过耕地占补平衡审查共计1 230宗，面积11 633.205 4公顷，其中保障了52宗国家、自治区审批（核准、备案）的自治区重大项目建设用地补充耕地，补充耕地指标4 597.926 3公顷，获得自治区补充指标的扶贫搬迁项目10个，耕地178.709 2公顷。
2.超额完成了补充耕地义务量。2016年国土资源部下达广西补充耕地义务量为9 000公顷。截至2016年12月，共批复确认土地开垦项目88个，实施规模12 591.440 0公顷，新增耕地10 952.197 7公顷，已超额完成任务。
据国土资源部耕地占补系统显示，截至2016年11月底，全区现有补充耕地指标35 9.027 5公顷（水田1 046.776 3公顷、占比2.9%，旱地34 852.251 2公顷），其中自治区现有补充耕地指标10 082.667 8公顷（水田372.453 7公顷、占比3.69%，旱地9 710.214 1公顷），设区市现有补充耕地指标合计为25 816.359 7公顷（水田674.322 6公顷、占比2.61%，旱地25 142.037 1公顷）。
3.补充耕地指标交易成效显著。为优化、科学配置资源，2016年，全区正式实施了补充耕地指标交易制度。2016年2月18日，广西首批补充耕地
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指标交易在南宁顺利成交，截至2016年12月9日，共配合完成指标交易材料技术审查35宗，共计完成交易指标5 308.009 1公顷，预计交易金额25.073 9亿元，其中已完成交易18宗，交易指标3 622.759 9公顷，交易金额16.552 6亿元。补充耕地指标交易制度切实解决了玉林、柳州、桂林等地区耕地后备资源不足、补充耕地指标缺乏的问题，大大提高了耕地后备资源地区开垦耕地的积极性。
4.以“旱改水”方式解决了项目建设占用补充水田的难题。根据目前项目建设无法完全避免占用水田、补充耕地指标中水田指标严重不足的现实情况，经自治区同意，2014年5月以来，对全区建设项目占用水田和优质旱地一时不能落实占优补优的，在落实耕地数量“占一补一”并经市承诺在2年内通过“旱改水”落实补充水田、1年内对补充的旱地改造到占用旱地等级的方式限时落实占优补优后，可以批准项目用地。截至目前，全区以承诺“旱改水”补充水田的方式批准建设项目占用水田4 490.078 8公顷，切实保障了全区稳增长各类建设项目的用地占补需求。
5.研究出台了新的耕地开垦费征收使用。为了引导和促进全区各类建设节约集约用地，完善耕地开垦费征收使用，广西开展了耕地开垦费征收使用调整研究，并于2016年10月12日，经自治区同意，广西财政厅、广西国土资源厅、广西物价局联合出台《关于调整广西耕地开垦费征收标准和使用有关问题的通知》(桂财税〔2016〕38号)。新的耕地开垦费征收使用适当提高了占用优质耕地特别是基本农田的耕地开垦费征收标准，允许耕地开垦费用于实施“旱改水”项目，并引入市场机制，搭建广西补充耕地指标交易平台，实行异地占补指标交易市场化运作，满足后备耕地资源匮乏地区社会经济建设的需求，体现
对后备耕地资源潜力较大地区的资源补偿，显现新增耕地指标的市场价值，提高开发补充耕地指标的积极性。
二、广西耕地占补平衡工作存在的问题
1.没有树立项目建设用地少占耕地特别是少占优质耕地的意识。目前全区各市、县的用地方式多由当地主导，由于各地奉行粗放扩张的发展理念、追求短期效益的招商，个别 地方、用地单位在一定程度上忽视了国家保护耕地、节约集约用地的要求，没有树立项目建设用地少占耕地特别是少占优质耕地的意识，用地报批时出现占用较大规模4等或5等水田的情况，导致难以落实“质量相当”的补充耕地。
2.耕地后备资源特别是优质耕地和水田的后备资源不足且分布不均。据耕地后备资源调查成果显示，全区未利用地图斑面积为29.17万公顷，预计其中适宜开垦的未利用地面积为12.51万公顷（真正可开垦的耕地后备资源有待实地调查核实），大部分未利用地自然条件较差，不具备开垦为耕地的价值，全区耕地后备资源非常紧缺。
在全区耕地后备资源不足的大背景下，其分布情况也不均衡，以百色、河池、桂林、柳州、崇左等市居多，防城港、贺州、贵港、玉林、梧州等市的耕地后备资源匮乏，在该市范围内实现占补平衡的难度较大。
3.市、县缺乏具体详细可操作的长期土地开垦工作指导计划。自国家施行“占一补一”的以来，全区各市、县年度土地开垦工作均根据自治区下达各市、县的年度开垦任务来确定本地的当年开垦任务量，并被动安排本地的年度开垦任务。这种没有根据该市、县的后备资源情况、未来建设用地需求预测等开展土地开垦工作的做法，缺乏具体详细可操作的长期指导计划。
4.“旱改水”进度不均衡，部分市项目建设进展缓慢。由于各级对“旱改水”提质改造项目建设的重视不够、主导作用不明显，各部门之间存在沟通协调不到位，工作经费不足等的原因，导致不能高效地开展各项工作。
2016年广西国土资源厅下达全区“旱改水”、旱地提质改造为1 804.74公顷，据各市、县报广西
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国土资源厅汇总的数据显示，各地“旱改水”进度不均衡，部分市项目建设进展缓慢，无法如期完成占补承诺兑现工作。
5.国家处在调整期，存在较多不确定性因素。2016年7月，国土资源部下发了《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔2016〕8号），现根据国土资源部最新下发的剩余可使用指标核实，广西在这次补录清单中项目共计2 844个，补录新增耕地的补充耕地指标28 298.538 2 公顷，涉及“二调”新增耕地的补充耕地指标约8 737.227公顷。但国土资源部明确要求，新完善的土地整治监测监管系统不把“二调”新增耕地纳入补录范围，这意味着涉及“二调”新增耕地的土地开垦项目剩余补充耕地指标不能再用于建设用地项目挂靠，新的耕地占补平衡动态监管系统启用后，将导致全区可用新增耕地指标量骤减，今后难以用来占补。
三、加强广西耕地占补平衡工作的建议
1.各地高度重视保持优质耕地的意识，树立项目建设用地少占耕地特别是少占优质耕地的意识。应大力推行增减挂，利用好拆旧区复垦为耕地、建新区报批不用占补的。要充分发挥占补平衡制度的约束作用，倒逼城市挖潜利用存量土地、节约集约用地，实现少占或不占耕地。其建议一是要“控增量”，做好永久基本农田划定工作，将城市周边和交通沿线等易被占用的优质耕地划为永久基本农田，减少优质耕地的占用，防止城市无序扩张、“摊大饼”，从而缩小耕地占补平衡的范围；二是要“优存量”，通过节约集约用地倒逼用地方式转变。当前，土地无序、粗放、低效利用的现象仍在继续，盘活存量建设用地还有较大空间，要提高存量建设用地在土地供应总量中的比重，发挥好市场的作用，因地制宜建立存量土地盘活机制。
2.加大力度研究破解耕地后备资源少、耕地质量等级不高、占优补优难度大的问题。一是进一步做好低丘缓坡的综合开发利用，支持工业上山，多用未利用地。同时，对适宜开垦的未利用地开展详细调查，查清可开垦的地块、分布情况及开发潜力，制定切实可行的开发利用计划，全面推动全区耕地后备资源的合理开发利用；二是加大补充耕地指标
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交易的实施力度，严格执行“跨县域使用补充耕地指标必须通过指标交易市场有偿调剂”的规定，提倡开发优质补充耕地指标并实行优质优价，以经济手段鼓励有条件的县大力开发补充耕地指标。
3.督促市、县制定和实施“十三五”土地开垦工作计划。要求各市充分利用广西国土资源厅组织完成的耕地后备资源调查评价和“旱改水”潜力调查成果，依据土地利用总体规划和土地整治规划，结合高标准农田建设要求，合理选址、科学论证、明确拟建补充耕地项目后，制定2016～2020年土地开垦工作方案，有计划开展“旱改水”工作，保障“十三五”规划期内全区建设占用补充耕地的需求。
4.大力推进耕地提质改造。一是统筹谋划耕地提质改造工作。在提升耕地质量，保护生态环境，有利于现代农业建设的前提下，在市、县(市、区)的主导下，各市、县(市、区)国土资源局要充分利用已完成的“旱改水”潜力评价成果，结合土地整治规划、土地利用计划和2014年以来已承诺耕地提质改造任务情况及“十三五”建设占用耕地预测情况，合理确定“十三五”耕地提质改造计
划；二是全面开展耕地提质改造行动。全区现存可用于占补指标的耕地质量偏低，占优补优、占水田补水田的压力较大。质量较高的补充耕地指标不足，已严重影响到全区建设项目用地的审批工作，因此，各地要加大力度，深入挖潜，以开垦水田和提升耕地质量等别为重点，组织开展专项行动；三是积极推动土地开垦和耕地提质改造相结合。土地开垦和耕地提质改造要与耕作层土壤剥离再利用工作有机结合，充分利用剥离的耕作层进一步提升新增耕地的综合生产能力。将表土剥离与提质改造有机结合，提高补充耕地质量，进一步提升耕地的综合生产能力，落实占补平衡“质量相当”的要求。
5.及时掌握占补平衡调整动向。根据国土资源部土地整治中心2016年11月5日下发的信息补录项目清单，及时研判国家占补平衡调整对广西建设用地审查报批工作的影响，及时提出建议，加强请示汇报，争取国土资源部对广西的支持，避免影响全区建设用地审查报批工作。
（作者单位：广西国土资源厅土地整理中心）
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覆盖范围扩大到文化、教育、体育、卫生等公共基础设施用地方面，保障原农村集体土地权益，促进集体土地开发利用；探索推进以市场化手段实现生态保护和建设用地清退的方式，推动城市空间的合理化布局。
二是注重稳扎稳打，夯实改革基础。改革的持续深入急切需要有扎实的基础工作做支撑，深圳土地管理制度改革目前急需做好两方面的基础工作：一方面，加大增值收益分配、地价体系、生态空间权益等基础研究，诠释好“产权明晰、市场配置、利益共享”这一核心改革思路；另一方面，在完善不动产籍信息基础平台的基础上，以国有储备土地、基本农田以及各区试点为基础，条块结合，分类分步开展地籍调查、土地总登记工作，逐步推进田、水、山、林、海等统一登记。
三是发挥市场作用，提高试点成效。目前，深
圳一些社区出现了为年轻人长租住房进行旧房改造的新模式，成为深圳新的投资方式，深受市场欢迎。建议在充分调研的基础上，加强规划引导与创新产权处置，使之成为城市更新的有益补充，同时加快深圳城市更新改造步伐，进而加快推进深圳特区一体化建设。
四是注重总结提炼，推进成果转化。深圳的土地管理制度改革体现了高度城市化地区、土地全部国有、地方有部分立法权等区域特点，初步形成了自己的特色，建议下一步通过更多的实践探索，及时对改革成果进行总结，加强与国土资源部和广东省的上下联动，推动研究成果及试点经验向转化，在做好储备的基础上加强制度供给，以创新解决深圳现实问题，为国家土地管理制度的完善提供经验借鉴。
（作者是中国国土资源经济研究院研究员）
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