刍议检察机关对派出所的刑事执法监督
[摘 要]新形势下，派出所在刑事执法中的地位和作用越来越凸显。检察机关作为国家专门的法律监督机关，延伸法律监督触角，建立健全对派出所的监督，把好刑事诉讼的第一道关口，促进基层执法公正，具有现实的必要性和可行性。但是，在目前的司法实践中，检察机关对派出所的监督意识不强、监督力量不够、监督范围不大、监督效果不佳。基于此，科学构建检察机关对派出所的监督机制意义重大。
[关键词]检察机关；派出所；法律监督 近年来，机关的侦查权下沉并逐渐向基层转移，派出所在刑事执法中的地位和作用日益凸显。熟人熟地熟情况、设置密度高、出警速度快是派出所刑事执法的优势，但因证据意识、诉讼权利意识薄弱，外部监督缺乏刚性，一定程度上影响了派出所的办案质量和效果。强化检察机关对派出所的刑事执法监督，确保刑事侦查权的依法规范行使，成为检察改革中的关键一环。在本文中，笔者详细阐述了检察机关对派出所监督的必要性和可行性，深入分析了当前检察机关对派出所监督存在的问题及成因，进而科学构建了检察机关对派出所的监督机制，以期促进刑事执法的规范和统一，切实维护司法公正。
一、检察机关对派出所监督的必要性 （一）派出所法律地位的特殊性使然
派出所是直接面对人民群众执法服务最初始的部门，也是开展刑事侦查、打击刑事犯罪活动中最前沿的部门。因此，派出所干警的执法能力、执法水平和执法形象直接关系到党和的形象，直接关联百姓的安危，直接关乎党群关系以及和民众的关系。在目前的司法实践中，由于派出所执法的自由裁量权过大，再加上派出所刑侦工作经验不足，干警刑侦专业化水平不高等原因，导致派出所执法程序不规范，办案质量不高、效果不佳。基于此，加强检察机关对派出所的监督，有利于加强对侦查活动源头性、前沿性的监督，有利于解决侦查活动中带有根本性、基础性的问题，从而促进执法的规范和统一，提升机关刑事侦查活动的整体水平。
（二）深入推进三项重点工作的客观要求
派出所是维护社会治安和稳定最基层的单位，也是最受社会各界关注的执法部门。当前我国仍处在社会矛盾的高发期，社会矛盾的触点多、燃点低、化解难，而派出所直面这些社会矛盾，往往成为群体利益纷争和关注的焦点，警民矛盾突出。加强检察机关对派出所的监督，对其立案、侦查活动中的案件定性、证据标准等涉及到法律适用方面的问题发表意见，对违法行为及时纠正，能够督促派出所准确立案，依法全面收集证据，引导派出所民警在办案中逐步树立牢固的证据意识以及保障诉讼参与人诉讼权利的意识，从而有效化解社会矛盾，维护社会和谐稳定和公平正义。同时，加强检察机关对派出所的监督，也对检察机关的法律监督能力提出了新的更高要求，有利于检察机关依法全面履行法律监督职能，不断提高法律监督的实效和水平，促进公正廉洁执法。
（三）扎实推进检察改革的必然要求
长期以来，检察机关都将法律监督重点放在了与自己相对应的机关层面，而在派出所层面却存在监督的盲区。{1}最高人民在《关于深化
检察改革2009-2012年工作规划》中提出要“建立健全对派出所的监督机制”。积极推进检察改革，填补法律监督的空白，建立完整、严密的法律监督体系，迫切要求检察机关延伸法律监督触角，加强对派出所的监督，将原来的以事后监督为主转变为以事前、事中监督为主，将原来的以案件为中心的监督转变为全程监督和同步监督，把好刑事诉讼的第一道关口，维护司法公正。
二、检察机关对派出所监督的可行性
检察机关对派出所监督之所以可行，不仅在于其具备合法性，还在于其具有实证基础。
（一）检察机关对派出所监督的合法性依据 《中华人民共和国》（2004年修正）第一百二十九条以及《中华人民共和国人民组织法》第1条均规定：“中华人民共和国人民是国家的法律监督机关。”从上面的规定可以看出，检察机关作为国家专门的法律监督机关，有权监督其他国家机关正确地实施和执行法律。派出所作为机关的基层组织，其实施和执行法律的行为自然也应当接受检察机关的监督。{2}
《中华人民共和国刑事诉讼法》（1996年修订）第规定：“人民依法对刑事诉讼实行法律监督。”当前，派出所在刑事侦查领域发挥着不可或缺的基础性和配合性作用，尤其在刑事立案工作中，其处在刑事诉讼程序的最开端。因此，派出所作为重要的刑事诉讼主体，理应受到检察机关的监督。
（二）检察机关对派出所监督的现实例证 目前，各地检察机关都在因地制宜地采用不同模式积极探索对派出所的监督，上海、江苏、浙江检察机关的做法尤为典型：上海市检察机关采用设置社区检察室的工作模式。江苏省检察机关参考了驻监所检察室的设置方式，采用设置驻派出所检察官办公室的工作模式。浙江省检察机关采用了全面巡查监督的工作模式。虽然上海、江苏、浙江检察机关监督派出所的模式不同，但在纠正违法立案、规范侦查行为、提升取证能力、提高办案质量、节约诉讼成本等方面都取得了显著成效。{3}
三、当前检察机关对派出所监督存在问题及成因分析
当前，检察机关对派出所监督仍处于探索阶段， 虽取得了一定成效，但由于执法观念落后、案多人少、监督信息渠道不畅等原因，监督过程中也存在诸多问题，主要表现在以下几个方面：
（一）监督意识有待进一步增强 随着司法改革的深化、三项重点工作的推进以及刑事诉讼法的修改，检察机关的法律监督职能不断拓展，任务不断增加。部分检察人员的执法观念还不能适应新形势新任务对法律监督工作的新要求，对和法律赋予检察机关的法律监督职责缺乏全面正确的认识，思想顾虑较多，存在重协调配合、轻监督制约的问题。再加上案多人少，在实际工作中，他们疲于应付办案{4}，将法律监督工作视为软任务，往往满足于完成审查逮捕、审查起诉等硬性任务，而忽视对立案工作、侦查措施、办案程序及细节中的违法情况进行监督。（二）监督力量有待进一步配备
检察机关对派出所的监督作为一种创新机制，最高人民的目标以及各试点单位探索的模式都在积极构建主动、全面、同步的一体化监督格局。派出所参与的刑事诉讼活动相当广泛，包括立案、侦查和执行三项内容，这对检察机关的监督力量和能力要求较高。但是，在目前的司法实践中，检察机关与派出所在力量上悬殊，不具有对称性和可比性。以北京市怀柔区为例，怀柔
区人民共有112 名干警，具体负责对派出所监督的侦监、公诉、未检、控申等四个部门共有26名干警，而怀柔辖区内共有14个派出所336人。对派出所全方位、动态性的监督要求检察机关进一步配备监督力量。
（三）监督范围有待进一步扩大 在目前的司法实践中，检察机关对派出所的监督往往局限于侦监、公诉、未检、控申等部门在办案中发现监督线索。即只有控告申诉案件以及进入审查逮捕、审查起诉程序的案件，派出所的执法活动才能够进入检察机关的监督视野。对于人民群众反映强烈的有案不立、有罪不究、以罚代刑、“另案处理”等突出问题则成为检察机关的监督盲点。同时，监督部门获取监督信息主要是通过审查案卷材料，像证据的收集、侦查措施的采取等派出所的大部分执法工作并不能为检察机关知晓。从上面的分析可以看出，即便进入检察机关监督视野的案件，检察机关对派出所的监督范围也存在着严重的局限性。究其原因，则在于监督信息获取渠道单一，监督主体与监督对象的信息不对称，“知情难”成为制约检察机关对派出所监督的瓶颈。
（四）监督效果有待进一步强化
1.检察机关尚未形成一体化的监督格局 检察机关内部分工呈现多元化的特点，对派出所的监督尚未形成一体化的监督格局，这就容易造成检察机关内部意见不一致。对派出所的监督是政出多门，令派出所无所适从，既分散了检察机关的监督力量，也降低了对派出所的监督效果。
2.事后监督 当前，只有有限的案件检察机关能够提前介入侦查，实现对机关的同步监督和过程监督。而在其他情况下，检察机关对派出所的监督是以职能衔接为平台的检察监督，属于事后监督和结果监督，具有滞后性、被动性和偶然性，只能就问题解决问题，难以防患于未然，对派出所的执法活动无法起到实际的督促和促进作用。{5}
3.间接监督
当前，检察机关的法律监督工作基本上是针对同级的机关和审判机关，对于派出所的违法立案、侦查等行为，往往向同级机关提出，再由其法制部门对产生问题的派出所进行监督整改。此种内部监督在实践中被称为“同体的血亲性监督”{6}，因此，检察机关通过机关的法制部门对机关派出所进行间接监督，难以达到理想的监督效果。
四、检察机关对派出所监督机制的构建
基于上述问题，笔者从监督原则、监督范围、监督方式以及其他事项等方面科学构建了检察机关对派出所的监督机制，以期为立法的完善提供参考。
（一）监督的基本原则 1.依法监督原则
在监督派出所的过程中，检察机关要以“强化法律监督、维护公平正义”为指导思想，严格按照相关法律规定，自觉遵循办案程序，依法规范履行法律监督职责，确保法律监督的法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。
2.职能监督原则
在监督派出所的过程中，检察机关要依法履职、强化职能，遵循“监督不越权、参与不干预、引导不主导、言论不结论”{7}的工作方式，正确处理好履行职能和加强监督的关系，既不能流于形式、浮于表面，选择性或间歇性的开展
工作，又不能超越职权、超越职能，大包大揽，直接参与派出所的执法活动，要通过依法正确履行法律监督职能来提升派出所的执法能力和水平。
3.监督与配合相结合原则
在监督派出所的过程中，检察机关在依法履行检察职能、加强法律监督的同时，也要注重与派出所的工作联系和支持配合，寓监督于配合之中，积极促进监督共识的达成，形成工作合力，不断提高工作效率和办案质量，增强监督实效。
4.保密原则
在监督派出所的过程中，检察机关要严格遵守保密制度，防止泄密及其他违法违纪现象的发生。
（二）监督范围 当前，法学理论界和实务界一致认为检察机关应当围绕派出所的刑事执法活动进行监督，以派出所阶段进入和退出刑事诉讼程序的合法性为切入点。重点是刑事立案监督和侦查监督，尤其是对社会密切关注、群众反映强烈的问题进行监督，特别是对容易发生不公正、不合法、不规范的重要执法环节加强监督。从而使检察机关对派出所的监督从以个案为主的监督向类案监督转变，即针对派出所刑事执法过程中的普遍性、倾向性问题开展监督。
1.刑事立案监督
检察机关只有将对派出所积极立案行为的监督和消极立案行为的监督有机结合起来，对派出所的刑事立案行为进行全面监督，建立一个严密、科学的刑事立案监督体系，才能确保刑事立案监督工作取得实效。一是对消极立案行为的监督。主要针对应当立案侦查而不立案侦查，立案后又作行政处罚、劳动教养等降格处理的案件，即有案不立、有罪不究、以罚代刑的案件。二是对积极立案行为的监督。主要针对违法动用刑事手段插手民事纠纷、经济纠纷，或者利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益的行为。三是对立案监督案件的后续侦查行为进行监督，切实解决立而不侦、捕而不侦、侦而不结的问题。{8}
2.刑事侦查监督
检察机关紧紧围绕派出所刑事侦查程序的规范性进行侦查活动监督，主要包括以下几个方面：一是对证据来源合法性的监督。检察机关应当通过审查案卷、讯问犯罪嫌疑人等方式对派出所侦查取证的合法性、规范性进行审查，努力做好对疑点证据研判、非法证据排除、瑕疵证据降格、欠缺证据补强的审查把关工作，坚决纠正刑讯逼供、诱供、暴力取证等违法取证行为。二是对搜查、查封、扣押、冻结等财产性侦查措施的监督，重点是对派出所处理涉案财产的合法性、合理性、规范性进行监督，促使其对涉案财产及时全面登记并妥善保管。三是对漏罪漏犯的监督。四是对羁押和办案期限的监督，防止超期羁押、变相羁押。五是对刑事撤案活动的监督，切实解决违法撤案的问题。（三）监督方式
1.介入侦查
对派出所承办的重大、疑难、复杂、敏感、适用法律有争议的案件，派出所可以要求检察机关介入侦查，检察机关应当及时派员介入侦查；检察机关认为需要主动介入派p2.建立刑事案件信息通报机制
派出所应当定期以书面形式将刑事发案、报案、立案、破案、撤案情况通报检察机关，具体包括犯罪嫌疑人的姓名、前科情况、涉嫌罪名、简要案情、
处理结果等内容。重大案件随时通报，从而将派出所的刑事执法活动全部纳入监督范围，实现从以检察机关法律监督职能为主的监督到以派出所职能为主的监督转变，畅通检察监督的信息渠道。
检察机关应当及时将新颁布的司法解释以及检察机关、审判机关会签的规范性文件提供给派出所，用以统一执法标准，提升执法水平。
3.书面审查与实际走访相结合 针对重点监督的治安处罚案件，检察机关采用通报信息初步筛查与可疑案件调卷审查相结合的方式，提高审查的准确性和效率，确保派出所依法立案。
检察机关将审查案卷材料、听取诉讼参与人对派出所执法办案的反映与进入派出所查看办案场所、工作台账、讯问同步录音录像、涉案财物的保管紧密结合，将定期走访与不定期抽查紧密结合，对派出所的取证程序以及财产性侦查措施的适用进行监督，维护诉讼参与人的合法权益，保障刑事诉讼的顺利进行。
4.建立常态的工作联系机制 检察p5.建立共同接访机制
派出所办理社会影响大、群众反映强烈、疑难复杂的涉访案件，可以邀请检察人员共同接待上访人员。检察机关在了解情况后，认为有必要的，可以派员参加，并对派出所办理案件进行同步法律监督。
另外，检察机关可以在实际走访、接访时接受群众对派出所执法行为的控告、举报，也可以在派出所设立检察官信箱，多渠道监督派出所的执法行为，提升公检双方的执法公信力。
注释
{1}参见孙曙生、沈小平、陈平：《检察机关对派出所刑事执法监督的法理分析与制度构建》，载于《西南大学学报》2011年第4期。
{2}参见上海市虹口区人民课题组：《对派出所监督制度的构建》，载于《人民检察》2010年第21期。
{3}参见万海富、顾静薇：《基层派出所执法活动监督研究——2011年首届苏浙沪长三角检察理论研讨会综述》，载于《上海检察调研月刊》2011年第6期。
{4}参见朱自启、潘为：《强化检察机关对派出所的监督途径》，载于《中国检察官》2010年第11期。
{5}参见王赞：《检察机关对派出所的监督现状及对策分析》，载于天津报2010年8月10日。
{6}参见孙曙生、沈小平、陈平：《检察机关对派出所刑事执法监督的法理分析与制度构建》，载于《西南大学学报》2011年第4期。
{7}参见李军：《侦查权下沉之检察监督制约模式研究》，华东大学2010年度硕士学位论文。
{8}参见上海市虹口区人民课题组：《强化派出所执法检察监督的原因与方法》，载于《法学》2010年第12期。
韩殿云，北京市怀柔区人民副检察长；堵久虎，北京市怀柔区人民侦查监督处；李国超，北京市怀柔区人民侦查监督处助理检察员。
[基金项目]本文为北京市怀柔区人民重点调研课题。
