浅析我国行治问题
以綦江虹桥垮塌案为例
唐长乐
（南昌大学人文学院 南昌 330031）
重庆市綦江县虹桥的垮塌，造成死40人，伤14人,国家直接经济损失达600余万元的严重后果。其直接责任人员已受到依法严厉的制裁，他们是罪有应得的。这一震惊世人、令人悲叹的事件，不能不令人深思。笔者仅从林世元 (原綦江县县委副) 等人所犯玩忽职守罪暴露出的问题，从行学的角度对虹桥这一“首长工程”、“六无工程”、“工程”作如下思考：
一、从首长工程看行政组织法的问题
从綦江虹桥垮塌案的庭审调查中，笔者注意到了这样一个事实：除綦江县城乡建设委员会这法定行政机构外，綦江县还设立了一个非常设机构，即重点工程指挥部及其办公室( 简称重点办) 。城乡建委和工程指挥部两个机构互相，对建设工程同样具有组织、管理、指挥、监督的职能，但重点建设工程指挥部的机构级别、管理权能明显大于城乡建设委员会。据笔者查阅相关资料，类似这种情况十分普遍，许多县都设有这种机构，其他临时性的领导小组、委员会在许多地方也不时出现，其职权都凌驾于法定的行政管理机关之上。这种现象必然导致职权交叉，相互推诿，相互扯皮，多头负责，都不负责的恶果。正是这种现象导致了虹桥悲剧的发生。难怪群众称这种现象为“首长工程”。从行政组织法的角度思考，其现象至少涉及下列理论和实际问题。
首先，行政机构设置的法定原则问题。行政机构设置的法定原则是民主与法治的要求，是实现行政组织依法行政的需要。行政机构必须依法设定，才能更好地体现人民的意志，而不应依附于某领导人和个别行政机关的意志，只有这样才能实现行政组织的客观公正与公开，增强法律的规范和控制，以真正实现法治。从、组织法和地方组织法的规定看，城乡建委属编制序列以内的法定行政机关，是专司城乡建设管理职能的行政主体。那个重点工程指挥部以及类似的领导小组等是否符合行政组织法定原则呢？根据地方各级人民代表大会和地方各级组织法第条规定：“地方各级根据工作需要和
精干原则，设立必要的工作部门。”笔者认为这一规定过于粗疏，既可以理解为地方可以设立城乡建设管理委员会等工作部门，又可以理解为设立编制序列以外类似指挥部、领导小组等非常设的临时机构，实践中也正是如此。如果说指挥部等类似机构符合第条的授权性规定，是法定机构，那么，这些机构一般不具备行政主体地位，只有在法律法规有特别授权时，才具备行政主体资格。没有行政主体地位，即无法定职责，则只能依靠上级首长插手直接干预，或导致下级法定工作部门难以依法管理，甚至干脆放手不管。这正是行政机构叠床 架屋、不断膨胀、职能交叉、管理失控，甚至导致虹桥这样的严重事件的症结所在。这种行政必须从行政组织立法方面首先得以完善和改革。
其次，行政机关的权责统一问题。根据行政组织法理论，权责统一是依法行政的重要原则，也是行政组织法的基本要旨。行政主体的职权来源于、法律的授权，法律授予其职权，实际上就是赋予行政主体以义务和职责。它作为一种公权利必须依法行使，不依法行使就是放弃义务和职责，就是玩忽职守，就应该追究法律责任。可以这样理解，依据地方组织法第 条规定，綦江重点工程指挥部根据工作需要一经设立，就应享有其管理职权，就必须履行管理的义务和职责。作为指挥长的贺际慎和常务副指挥长及重点办主任的林世元就应职权和职责统一，既认真行使职权又高度履行职责,而不能象林世元那样利用职权收受贿赂， 放弃职责而玩忽职守；也不能象贺际慎那样推卸责任，轻率表态而玩忽职守。即使有必要设立临时指挥部也应符合法律授权的目的，即工作需要和精干原则，否则就是滥用法律授予机构设置的自由裁量权。綦江县设立这样的指挥部或者是因为重点工程责任重大而不放心城乡建委，或者是因为个别首长独揽大权而以便谋取私利。若是前者会使城乡建委形同虚设，有职无权; 若是后者会使上级首长滥用职权，放弃职守。那么，两者都不符合权责统一的依法行政原则。从林世元、张基碧等人的法庭陈述和辩解中(虽有开脱罪责之目的) ，也反映和暴露出这样的问题。因而，即使有必要设立指挥部之类机构，也应依据国家公务员暂行条例第之规定,实行“三定”,明确两个同类机构各自的职能，以划清各自的职责、权限，使之权责分明和权责统一。否则，就必然会出现首长说了算的首长工程。
再次，行政机关的首长负责制问题。行政首长负责制，是、组织法规定的行政组织制度。它观上要求行政机关工作职责分明，富有效率，避免公文旅行、议而不决、无人负责的问题，它与民主集中制相统一，行政机关的重大问题必须经全体会议或常务会议集体讨论，充分发扬民主，集思广益，而不能由行政首长违法专断，一手遮天。从虹桥的建设过程看，身为指挥长的贺际慎作为副，上有张开科直接插手拍板，下有副兼常务副指挥长的林世元的具体负责，还有建委主任张基碧的法定职权。如果说指挥部作为法定机构，那
么其指挥长就是最高决策人。但是綦江这个指挥部由于无行政主体资格，又无法律法规特别授权，因而一切决策都只能经办公会决定，那么贺际慎就只能作为副而不是指挥长的身份参加决策，她无权干预同为副林世元的工作,也只能听命于张开科的拍板。因而重庆市第一中级人民对贺际慎作了耐人寻味的判决措词:“鉴于贺际慎在虹桥建设过程中的具体情节，可以酌情予以从轻处罚。”这个具体情节不难理解，就是她的辩护人所说的她无权管，无法管，不便管。而她的罪责主要在于她对虹桥异响后的轻率表态，这也正是原张开科难辞其咎、难逃法网的重要原因。这个首长工程实际上不是指挥长负责制，而是负责制，指挥部在这个中可见是形同虚设，毫无价值的。
二、从六无工程看行政程序法的问题
依法行政要求行政机关依法行使行政权力，所依之法不仅包括实体法，也包括程序法。由于我国长期重实体轻程序的法制传统，行政程序研究和立法都十分落后,行政工作人员的程序法治观念十分淡薄。綦江虹桥工程未经立项、未经报建、未经审查施工单位资质、未招标投标、未办理施工许可证、未经验收等等，即所谓六无工程，这六个环节的违法违规行为，事实上都是违反了行政程序。
根据战后各国行政程序法的基本制度,结合綦江虹桥事件，我们必须建立行政程序法的基本制度和行政程序法的基本原则的重要理念。首先，从虹桥事件的惨痛教训，看建立行政程序法的依法行政原则的重要性。这一原则是通过行政程序依法进行和不得执行违法指令等制度来体现的。所谓依法行政，是指依行政程序法行政; 离开行政程序法无以言依法行政。许多学者都认为：权利法案的大多数规定都是程序性条款,正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别，强调法即程序的命题是有十分重要的意义的。如果林世元等主管、分管工程的公务员严格依法定程序把好上述六个关口，虹桥决不会变成豆腐渣工程，如果在长达三年的建设工程中，他们依程序把好任何一个关口，虹桥决不会有如此惨剧发生。如果孙立、张基碧、林世元、贺际慎对他们的上级长官的违法指令，敢于提出异议，敢于拒绝执行，那么既可避免虹桥惨剧发生，又可避免自己身陷囹圄的刑事责任。
其次，从虹桥事件的惨痛教训，看建立行政程序法的民主公开原则的重要性。这一原则是通过情报公开、咨询、会议等制度来体现的。阳光是最好的防腐剂，如果虹桥建设的立项、设计、招投标的情报公开，广泛征求、咨询专家、群众意见，公开招投标，虹桥的暗箱操作就能得以避免。
再次，从虹桥事件的惨痛教训，看建立行政程序法的顺序原则的重要性。顺序原则是行政程序的步骤、时间的表现和要求。它能保证行政程序的合理运用，防止顺序颠倒而导致行
政违法。虹桥未经立项报建就动工，未公开招投标就选定无施工资质的承包人，未进行荷载试验甚至未完工就提前使用，无一不是顺序的颠倒，其严重恶果已充分表明顺序原则的重要性。
三、从工程看行政合同法的问题 目前，我国行政合同理论研究薄弱，因此，对行政合同的种类没有较为统一、系统的划分。法国是行政合同理论与法律制度的创始国，由法律规定的行政合同有；公共工程承包合同 。依据这一观点和行政合同法特征，笔者认为，綦江虹桥建设工程承包合同应属行政合同范畴。从綦江虹桥工程合同的签订发包和履行过程看，行政合同中行政机关如何合理适当地享有问题值得我们深思。
行政合同与民事合同不同点在于，民事合同中双方当事利义务是对等的,任何一方无可超越对方。而行政合同中行政机关作为公共事业的管理者，有着较大的行政。其表现：“具有签订合同的原始发动权：在合同履行中，可以公共利益为由，单方变更或解除合同；有权监督合同的履行；有权对对方的违法行为进行行政制裁等。”从行理论看,这种和支配力有其存在的必要性，主要是避免妨害行为的发生。正如著名的英国行学家J. D. B 米切尔说：“如果的重要行动因此会受到严重妨害，那么任何契约都不可能被执行。”
由于我国尚无行政合同法规范可遵循，行政监督机制也严重乏力。因此，行政合同中一方享有的极易被腐蚀和滥用，极易使这种离开公共利益的原则。林世元正是掌握了工程合同签订的原始发动权、变更解除权、监督权等，因而无施工资质的包工头费上利，对林行贿11余万元，进行腐蚀，林出于受贿私欲，滥用了这种，违法发包，放弃监督，从而造成了严重后果。同时綦江作为发包方，利用单方变更合同的，强令施工方在桥上增设座椅和花台，共增重量180吨，使唯利是图的承包商更加采取偷工减料的手法谋取利润，使本是豆腐渣工程的虹桥更加难以承受其重荷。因此，加快行政合同的立法，规范行政机关在行政合同中的合理适当地行使已迫在眉睫。
虹桥的损失是巨大的，虹桥的教训是十分深刻的。但愿这一事件能使我们的广大公务员从血的教训中警醒，增强依法行政的法治观念；但愿这一事件能使我们的广大公务员从血的教训中警醒，加速我国行治的建设和行政的改革速度。
