第３６卷第４期 ２０１７年８月 福建体育科技 Ｆｕｊｉａｎ Ｓｐｏｒｔｓ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｖ０１．３６ Ｎｏ．４ Ａｕ￣ｕｓｔ ２０１７ 公益性体育设施项目ＰＰＰ模式回报机制研究 王森婷 （天津科技大学，天津３００２２２） 摘要：采用理论与案例分析相结合的研究方法探讨了公益性体育设施项目ＰＰＰ模式的回报机制，目的在 于解决对社会资本的激励问题。研究发现基于绩效评价的付费机制是一种有效的激励方式，并有助 于改善公共体育服务的供给效率，研究结论可为地方今后开展公益性体育实施项目ＰＰＰ模式提供可 行的建议。 关键词：公益性体育设施项目；ＰＰＰ模式；回报机制；付费 文章编号：１００４—８７９０（２０１７）０４—００１８—０３ 中图分类号：Ｇ８０—０５ 文献标识码：Ａ Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ ｔｈｅ Ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ—Ｒｅｔｕｒｎ？（Ｉ＆Ｒ）Ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｐｏｒｔｓ Ｆａｃｉｌｉｔｉｓ ＰＩｅ．Ｐ Ｐｒｏｊｅｃｔｓ ＷＡＮＧ Ｓｅｎ—ｒｉｎｇ （Ｔｉａｎｊｉｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ＆Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｔｉａｎｊｉｎ ３００２２２，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｕｓｅｓ ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｙ ａｎｄ ｔｈｅ ｃａｓｅ ｃｏｍｂｉｎｅｄ ｔｏ ｓｔｕｄｙ ｔｈｅ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ—ｒｅｔｕｒｎ（Ｉ＆Ｒ）ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｉｎ ｔｈｅ ＰＰＰ ｐｒｏｊｅｃｔｓ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｓｐｏｒｔｓ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ，ａｉｍｉｎｇ ａｔ ｓｏｌｖｉｎｇ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎ ｆｏｒ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｃａｐｉｔａ１．Ｔｈｅ ｓｔｕｄｙ ｆｉｎｄｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐａｙｍｅｎｔ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｉｓ ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｗａｙ ｏｆ ｍｏｔｉｖａｔｉｏｎ ａｎｄ ｃｏｎｄｕｃｉｖｅ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ｓｕｐｐｌｙ ｅｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｐｕｂｌｉｆｃ ｓｐｏｒｔｓ ｓｅｒｖｉｃｅ．Ｔｈｅ ｃｏｎｃｌｕｓｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｃａｎ ｂｅ ｕｓｅｄ ａｓ ｆｅａｓｉｂｌｅ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ ｔｏ ｓｕｐｐｏｒｔ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｓｐｏｒｔｓ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ ＰＰＰ ｐｒｏｊｅｃｔｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄ：ｐｕｂｌｉｃ ｓｐｏｒｔｓ ｆａｃｉｌｉｔｉｅｓ；ＰＰＰ ｐｒｏｊｅｃｔｓ；ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ—ｒｅｔｕｒｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ；ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｐａｙｍｅｎｔ １引言 上述问题的核心点在于，公益性体育设施项目ＰＰＰ模式回 报机制核心思想的不明确以及实现路径的不明晰。针对该 问题，本研究聚焦于公益性体育设施项目ＰＰＰ项目回报机 制问题，厘清公益性体育设施项目ＰＰＰ模式与ＢＴ模式的本 质区别，研究ＰＰＰ模式下付费的激励作用并探索 向公众提供高质量、多样化的公益性体育设施成为保 障居民享有基本体育服务的重要途径之一。然而，传统的 投资模式不仅为地方带来了一定的财政压力，更 因建设完成后管理、维护不当，经常造成设施损坏、失修 等情况，使得体育设施很难发挥其作用，造成对公共财政 的浪费。随着公益性体育设施市场化实践在全国范围内的 深入发展，采用ＰＰＰ模式进行建设成为新的热点，该模式 即缓解了即期财政紧缺的困境，同时也让社会资本有了新 付费的具体机制。 ２公益性体育设施项目ＰＰＰ模式回报机制 ２．１ ＰＰＰ模式回报机制与付费概述 不同的公共项目有不同收益特征，由此区分经营性、 的投资领域。公益性体育设施项目ＰＰＰ模式一方面要实现 公共需求，另一方面要满足社会资本的投资收益，这就涉 及到公共利益与社会资本经济利益的协调问题。首先，公 益性体育设施项目的公益性，使得项目投入使用后需要依 靠财政补贴实现社会资本的投资回报；其次，在付费 模式下，ＰＰＰ模式与ＢＴ模式之间的边界不清晰；最后，如 何实现对社会资本的有效激励，以使其不断改善运维绩效。 准经营和公益性项目。这使得不同类型公共项目ＰＰＰ模式 给社会资本带来收益的情况也不尽相同，因此应匹配相应 的回报机制。依据财政部发布的《ＰＰＰ合同指南》的相关 规定，ＰＰＰ模式回报机制包括使用者付费，付费和可行 性缺口补助三种，如表１所示。 ２．２公益性体育设施项目ＰＰＰ模式回报机制选择 公益性体育设施项目属公益性项目，采用ＰＰＰ模式后， 作者简介：王森婷（１９６５一），天津人，女，助理研究员，研究方向：体育公共事业管理。 第４期 公益性体育设施项目ＰＰＰ模式回报机制研究 １９ 需要付费实现社会资本的收益。一般而言，付费 的ＰＰＰ项目中的收益来源有两种，一种是用户缴纳的 的目标函数依赖于社会资本的私人信息。若信息不准 确，的判断和决策就会出现失误。那么，获得这 些关键信息最简单的办法当然是让社会资本如实相告，或 者实施某种形式的激励促使其说真话，即激励相容。因此 提高社会资本工作效率的关键就在于将社会资本与的 诉求相统一，而激励相容理论能够很好的实现这一问题。 为了激励社会资本能够提供高质量的公共物品以及服 专项收费；另一种则是基于税收的一般预算资金。前者的 特征在于提供的公共服务是可量化的，如污水以及垃圾处 理可基于具体处理量确定付费额度。而对于公益项目 而言，由于定量衡量所提供公共服务，因此应采用预算资 金的方式，具体而言即利用税收建立公益性项目投资补偿 机制。 ３基于激励相容的ＰＰＰ模式付费机制设计 ３．１ ＢＴ模式中的回购与ＰＰＰ模式付费的对比分 析 以往我国的非经营性城市基础设施项目常采用ＢＴ模式 进行运作，该模式下，项目发起人（）通过公开招标 的方式确定项目承建人，项目承建人负责资金筹措和项目 建设，竣工验收合格后由项目发起人回购项目的一种建设 模式。具体如图１（略）所示。 ＢＴ模式虽为缓解了即期财政压力，但也带来了诸 多问题。首先，以未来财政增量为承建人提供贷款担 保，增加债务；其次，未来财政增量难以保障，极易 引发债务危机；最后，承办人无运维责任，项目建设质量 难以保障。因此，２０１４年颁布的《关于加强 地方性债务管理的意见（国发［２０１４］４３号）》明确 否定了该模式。ＰＰＰ模式中，或其授权职能部门与社 会资本或ＰＰＰ项目公司签订ＰＰＰ项目合同，社会资本或 ＰＰＰ项目公司负责基础设施的设计、建造、融资和运营， 合作期间通过具体的回报机制实现投资收益，合作期结束 后项目移交公共部门运维。如图２（略）所示。 综上，ＰＰＰ模式回报机制与ＢＴ模式回购有着本质 的不同，从债务资金的获取上，不再进行信用担保， 而转向ＰＰＰ项目公司的项目融资；从债务性质上看， 每年用于补贴社会资本的财政支出纳入到当年预算计划中， 形成“显性债务”；从支付的作用来看，ＰＰＰ模式将项 目运维纳入到合作内容中，匹配相应的付费额度，有利于 激励社会资本提高公共物品以及服务的供给效率。ＢＴ模式 与ＰＰＰ模式的对比如表２（略）所示。 ３．２ ＰＰＰ模式付费机制设计中的激励相容 公共项目决策是否采用ＰＰＰ模式的关键在于社会资本 共提供公品和服务能够实现物有所值，强调在选择 ＰＰＰ项目时，对不同ＰＰＰ方式所对应的资本结构、运行成 本及可获得的利润进行综合分析，并关注财政承诺、定价 机制、项目效率、运营成本等要素情况。对于公益性体育 设施项目这类公益性项目而言，需要向社会资本购买 其提供的公共服务，物有所值的实现路径就体现在付 费额度对社会资本工作的激励上。 信息不对称的假设下，社会资本会利用自身的信息优 势尽可能的节约成本以实现自身收益最大化。ＰＰＰ项目中， 务，在付费时必须考虑对社会资本的激励。《ＰＰＰ合同 指南》中指出，对于公益性项目而言，可采用可用性与绩 效相结合的付费方式。设置相应的绩效指标，若社会资本 提供设施或服务的质量没有达到合同约定的标准，则 付费将按一定比例进行扣减，以此激励社会资本不断提高 公共物品及服务的效率。 ４公益性体育设施项目ＰＰＰ回报机制设计案例分析 ４．１案例概述 某市计划在某城区规划多处公益性体育设施，包括： 市民健身公园的建设、相应配套景观工程、公共篮球场、 羽毛球场、混凝土构筑乒乓球台等。采用ＢＯＴ模式，市发 改委作为实施机构，中标社会资本为某承包商企业与体育 设备供应商联合体，社会资本联合体与市城投公司组建 ＰＰＰ项目公司，市与ＰＰＰ项目公司签订ＰＰＰ项目合 同，并约定本项目设计、融资、建设、运维等相关事宜。 具体运作模式如图３（略）。 ４．２ 项目回报机制分析 本项目采用付费的回报机制，为充分发挥ＰＰＰ模 式优势，并激励社会资本不断提高建设以及运营的管理绩 效。实施机构对付费机制进行了设计，路径如图４ （略）所示。 ４．３项目回报机制设计 本项目回报机制设计的总体思路是，在保证项目可用 的基础上，不断提高社会资本提供基础设施服务的绩效。 因此，依据（ＰＰＰ合同指南》第三章的相关规定，本项目 采用“可用性付费”（符合验收标准的公共资产）＋“绩 效付费”（符合绩效要求的公共服务）在项目运维期向社 会资本付费。 考虑本项目的社会资本合理投资回报率为１０％（静 态），补贴社会资本建设投资的财政支付按９：１分别 用于项目的可用性付费与绩效付费。并且针对不同的付费 内容采用不同的调价机制。 （１）项目可用性与绩效考核 可用性考核主要从体育设施完好率、绿化成活率等方 面综合评价项目是否能够满足该城区市民基本体育运动的 使用需要。绩效考核则是关注公共项目建成后的维保与养 护情况。为保证该城区公益性体育设施的正常使用，本项 目从建设以及运维两个阶段考察体育公园基础设施建设、 绿化、体育设备、环卫等的可用性与绩效情况，并在在一 ２０ 福建体育科技 第３６卷 定周期内对项目的进行绩效评价，同时依据评价结果最终 常规调价，即以每两年为一个周期，若前述调整因素中的 一确定付费的具体额度。 １）建设期考核 项或多项成本变动幅度超过５％的，则ＰＰＰ项目公司可 向市申请启动调价程序，由市组织相关部门 审核通过后调价；另一种是临时调价，即在每个调价周期 本项目ＰＰＰ模式中付费的前提为项目竣工验收通 过，最终确定的付费金额需根据ＰＰＰ项目协议中对包 干价和审计价的相关机制约定计算。公益性体育设施建成 后必须达到国家或行业质量检验评定的“合格”标准，方 内因前述调整因素中的一项或多项成本变动幅度超过１０％ 的变动，ＰＰＰ项目公司可以向市申请启动临时调价 程序，临时调价后下个常规调价启动年份顺延至该次临时 调价的两年后。市亦可在符合调价程序启动条件的 情况下自行启动调价程序。 可支付社会资本全部的可用性付费。达不到约定的质量标 准，必须无条件修改至合格，整改仍不合格的，社会资本 需要支付建安费总价２％的违约金。 ２）运营维护期考核 运营维护期考核指标分为四个层级：前三级为基本考 核指标，全部达标方能获得１００％基准运维付费，不达标的 按照考核办法减付基准运维付费；第四级为奖励考核指标， 达标的按考核办法增付奖励运营付费。 第一级（８０％）：考核篮球场、羽毛球场以及其他体育 设备的质量得应符合《公共文化体育设施条例》中的相关 规定。指标主要为设施无损坏、无安全隐患、定期维保情 况等；第二级（１０％）：考核安全管理和突发事件管理，主 要考察社会资本能否在短期内对破损设备进行修缮；第三 级（１０％）：考核环境保护，依据《环境影响评价法》、 《环境影响评价技术导则》等对公共体育设置以及市民健身 公园范围内的环境进行考核；第四级（１０％）：考核利益相 关者满意度，市可聘请第三方对公益性体育设施项 目的使用者及周边居民、企业进行公共调查，满意度需在 ８Ｏ％以上。 运营维护期内，市主要通过常规考核和临时考 核的方式对社会资本服务水平进行考核，并将考核结果与 付费挂钩。常规考核每季度进行一次，ＰＰＰ项目公司 向市提交季度运维情况报告后５日内进行，并应在７ 日内完成。市需提前４８小时通知社会资本开始考核 的时间，ＰＰＰ项目公司在市的监督下，在规定的考 核现场对体育设施、公园基础设施、绿化、照明等状况进 行物理检查。对于运维服务未能达到标准要求的，市发改 委将按公式减付运维付费（实际付费＝常规考核打￣／１００ 季度基准运维付费金额）；对于ＰＰＰ项目公司怠于或延误 修复缺陷的，可根据ＰＰＰ项目合同相关约定进一步调减政 府付费额度。市可以随时自行考核社会资本的运维 服务，如发现缺陷则需在２４小时内以书面形式通知ＰＰＰ项 目公司。ＰＰＰ项目公司在接到书面通知后，应在考核要求 的时间内修复缺陷。临时考核结果一般不作为社会资本违 约情形处理，除非临时考核发现的缺陷会导致道路可用性 破坏、交通秩序受到严重影响，或存在重大交通安全隐患。 （２）付费的调整 对于外部经济或者环境变化引起的风险由承 担。如通货膨胀，设定相应的调价周期及触发机制。首先， ５结论 公益性体育设施项目的公益性使得在采用ＰＰＰ模式时 无法通过向使用者收取费用，因此地方必须承担起相 应的财政支出责任。同时为区别于ＢＴ模式的回购，在设置 ＰＰＰ项目回报机制时应重点关注付费额度与社会资本 工作绩效的联系。并以此作为极力要素激励社会资本不断 提高绩效。 ６参考文献 ［１］李公祥，尹贻林．城市基础设施项目ＰＰＰ模式的运作 方式选择研究［Ｊ］．北京理工大学学报（社会科学 版），２０１１，１３（１）：５０—５３． ［２］孙燕芳，周曲艺．我国不同行业ＰＰＰ项目的交易结构 对比分析［Ｊ］．建筑经济，２０１５，３６（６）：９—１１． ［３］滕铁岚，袁竞峰，李启明．城市轨道交通ＰＰＰ项目回 报机制的案例对比分析［Ｊ］．建筑经济，２０１６（２）： ３１—３５． ［４］孙学工，刘国艳，杜飞轮，等．我国ＰＰＰ模式发展的 现状、问题与对策［Ｊ］．宏观经济管理，２０１５（２）： ２８—３Ｏ． ［５］胡海峰，陈世金．创新融资模式化解新型城镇化融资 困境［Ｊ］．经济学动态，２０１４（７）：５７—６９． ［６］李公祥，尹贻林．城市基础设施项目ＰＰＰ模式的运作 方式选择研究［Ｊ］．北京理工大学学报（社会科学 版），２０１１，１３（１）：５０—５３． ［７］王灏．ＢＴ方式在基础设施项目中的应用研究［Ｊ］． 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