开放大学的组织结构比较分析

开放大学的组织结构比较分析

[摘要] 近十年来，在终身教育和学习型社会理念的引领和信息技术的强力推动下，国内外远程开放大学的建设发展驶入了快车道。为了促进终身教育体系的构建和学习型社会的形成，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出了“办好开放大学”的建设目标。随着国家开放大学建设进入实施阶段，作为顶层设计范畴的组织结构问题成为开放大学建设的一个根本问题。本文以英国、印度、澳大利亚、美国四国具有典型性的开放大学作为分析对象，比较上述四国开放大学的发展现状、组织和运行结构、优势特色等，分析其异同，揭示其启示，以期为我国开放大学的组织结构体系构建提供有益的参考。

[关键词] 开放大学； 远程教育； 组织结构； 比较分析

一、引 言

自1969年英国开放大学成立以来，据不完全统计，目前全世界以“开放大学”命名的学校有近60所。[1]

进入21世纪以来，教育的竞争愈加激烈，教育对社会经济的可持续发展愈加重要。世界各国莫不从人力资源强国的角度把教育纳入本国核心国力发展的战略规划之中。作为终身教育体系构建的重要支柱和学习型社会实践的重要平台，开放大学因其“开放”（对象、地点、时间、方法、资源等）的特点而契合了数字化时代的学习特点和人们日益增长的教育需求，从而得到了迅猛发展。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确提出了“办好开放大学”[2]的战略目标。同年，批准了探索开放大学“5+1”建设模式试点省市和单位，它们分别为北京市、上海市、江苏省、广东省、云南省和广播电视大学。2010年7月23日，上海开放大学正式挂牌成立。2011年5月26日，教育部党组会议审议通过国家开放大学建设方案。2012年6月21日，教育部批准同意在电大基础上建立国家开放大学。历经30余年发展的广播电视大学体系，在新的历史时期，面对新的挑战和机遇，正迈上开放大学体系的转型之旅。能否在这一转型过程中实现“华丽转身”，我们认为，作为开放大学建设顶层设计范畴的“组织结构研究”是一项具有基础性、现实性和紧迫性的问题。

为了从更宏大的视野考察开放大学的组织结构问题，本文选择英国开放大学、印度英迪拉·甘地国立开放大学、澳大利亚昆士兰大学远程与e-学习中心和美国凤凰城大学等四所开放大学为研究对象，运用文献研究和比较研究方法，在概述四所开放大学的发展现状、组织和运行结构及其特点的基础上，分析其组织结构的共性与差异，并揭示其对我国开放大学组织结构建设的启示。

二、组织结构分析

（一）英国开放大学

英国开放大学（The Open University，简称OU）是依据皇家法令于1969年6月正式成立的一所有权授予学位的自治大学，是欧洲乃至世界远程教育先导之一，第一任校长是沃尔特·佩里（Walter Perry）。英国开放大学的创建被公认为是英国教育在 20 世纪最重要的创举，深刻影响着世界远程教育的发展。

1. 发展现状

2. 组织和运行结构

2011年1月，英国开放大学在其网站更新了开放大学组织结构的资料，如图1所示。该组织结构包含七大学院和六大体系，是整个英国开放大学的基本结构。七大学院包括人文学院，商业与法律学院，教育与语言学习学院，健康与社会保障学院，数学、计算机与技术学院，科学学院，社会科学学院；六大体系分别是课程与学位体系，学习、教学与质量体系，研究体系，学生工作体系，行政体系和战略与对外事务体系。[4]

3. 特点分析

（1）皇家特许状（Charter）确立英国开放大学法人地位并赋予大学自治的权利，同时深刻影响大学的内部治理和组织结构

拥有皇家特许状的大学除受特许状和大学章程约束外，在其他法律没有明令或暗示禁止的情况下，即受普通法的约束。除了特许状及相关法律所明确禁止的行为以外，它几乎可以有与自然人一样的行为，“它可以起诉和被起诉，可以缔约，可以拥有自己的财产，可以侵犯他人的民事权利，甚至可以犯罪”。[6]由此可见，英国开放大学具有高度的自治性。枢密院颁发的皇家特许状和大学章程确立了开放大学的法人地位（同时兼具全部自然利）和大学资格，同时为英国开放大学的权力结构和组织结构提供了法律框架。英国开放大学在特许状的保护下获得公共拨款支持，但是未插手大学的内部资源分配、大学的课程设置、学位授予等事务，英国特许大学的自治权利和学术自由得到保护， 大学的教学与科研得以按照自身的逻辑发展。[7]因此，英国开放大学的部门体系和学科专业都可以按照大学自身发展的逻辑进行设置。

（2）典型集权管理模式，校务委员会和学术评议会是学校的最高权力机构

根据皇家特许状的规定，英国开放大学的校务委员会（Council）和学术评议会（Senate）是学校的最高权利机构。英国开放大学采取的是典型集权管理模式，类似于英国的民主管理。决策机构由校务委员会和学术评议会组成，在校务委员会和学术评议会之下建有60多个常设委员会和分委员会，开放大学通过庞大的委员会体系进行治校和决策。[8]英国开放大学下设13个地区办公室和260多个学习中心，地区办公室的工作人员都是总部派驻人员，分支机构没有自治权。校务委员会和学术评议会属于同级机构，在权力不冲突的情况下，校务

委员会负责学校财务收支及经营管理，学术委员会负责大学的全部学术事务，包括教学、研究及学生的监管等。在组织结构上表现为，学术副校长负责课程与学位、学习教学与质量和研究等三大体系。

开放大学的职能体系是按照三级结构设置，分别是高级管理层、行政管理和学术层以及教学服务层，其对应的基本职能见表1。

（3）学科丰富，教学科研并重，注重学习支持服务（4）立足国际远程教育市场，发展国际化开放大学

自20世纪90年代以来，英国开放大学逐渐成为一个全球性的教育机构，面对新的市场挑战，它运用一系列技术和操作手段，扩大在海外的影响。英国开放大学不断将其现有的课程、专业和教材推向发展中国家，派遣远程开放教育专家和学者到欠发达地区开展教师培训和咨询服务，在国外建立学习中心或教学中心，拷贝其特有的远程开放教育的教学模式或输出已有的课程资源和办学模式等。到2000年，英国开放大学的海外学生就已经达到了3万人，分布在43个国家。目前，英国开放大学为30多个非欧洲国家提供远程教学服务。[10]英国开放大学立足国际市场，致力发展国际化的开放大学，从其六大体系之一的“战略与对外事务体系”的部门设置就可见一斑。

（二）印度英迪拉·甘地国立开放大学

印度英迪拉·甘地国立开放大学（Indira Gandhi National Open University，简称IGNOU，以下简称IGNOU）成立于1985年，第一任校长是时任尼赫鲁大学副校长的 G·帕塔沙拉泰教授。印度以IGNOU和13个邦立开放大学作为印度远程教育的核心体系，作为一个人口最多的发展中国家，她的创建及发展对我国具有颇多借鉴意义。

1. 发展现状

在IGNOU成立之时，印度是“一个大多数人口仍然不能进入高等学府学习的民族”，社会急需大量高质量、高效率、低成本的教学服务，急需在全国范围内推行开放教育和远程教育以促进知识的传播和公民素质的提高。

早在1970年，印度就提出了建立一所国家开放大学的设想，并一开始就提出在每个邦也建立一所开放大学的初步规划。1974年，印度委任一个委员会专门研究建立开放大学事宜。1982年8月由省立法案通过，在印度的安得拉邦建立第一所开放大学安赫拉·普拉迪什开放大学（Andhra Pradesh Open University），现名为伯·阿·安贝卡博士开放大学（Dr.B.R. Ambedkar Open University，即BRAOU）。1985年，印度国会通过法案成立国家开放大学，并命名为英迪拉·甘地国立开放大学。2006年，印度北安查尔邦的乌德兰查开放大学（Uttaranchal Open University）成立，至此，印度已经成立了13所邦立开放大学和一所国家开放大学。[11]

经过20多年的创新与发展，以IGNOU为开放大学领导核心的印度开放大学教育体系取得了令世人瞩目的成绩。IGNOU 如今已拥有 180 多万在校生，在校生比例占印度高等教育在校生的 10%。IGNOU在印度建立了58个地区中心和 1804 个学习中心，同时在海外32个国家建立49个合作中心。[12]作为国家开放大学，IGNOU 依法办学，为印度社会培养了各级各类人才，同时为国家经济建设提供了广泛的社会服务。IGNOU培养人才层次包括职业教育、专科、本科、研究生甚至博士生教育，开设专业多达138个。

3. 特点分析

（1）规划和保驾护航，开放大学建设纳入国家框架

根据法律规定：1985年，印度国家开放大学被命名为IGNOU，国家总统担任大学的荣誉校长（即观察员）。同年议会颁布《印度英迪拉·甘地国立开放大学法》（The Indira Gandhi National Open University Act，1985）。这是印度制定的专门针对远程教育的法案，该法案随即成为国家开放大作的基本依据。1992年，印度又出台了《国家教育1992行动纲要》（Programme of Action 1992 of the National Policy on Education），要求每个邦都应在印度第八个五年计划期间建立一所开放大学。1995年印度通过第44号宪报公告（Gazette Notification No.44）明确规定只有经过远程教育委员会（Distance Education Council）或全印技术教育委员会（All India Council for Technical Education，AICTE）认证院校毕业的远程教育学生才可以被聘为印度雇员。截止到2010年，全印27个邦中有13个建立了邦立开放大学，全国共14所开放大学，每所开放大学都享有高度的办学自治权。[14]印度国立开放大学和邦立开放大学分别由议会和邦立法创建，从而赋予开放大学神圣的自治地位和充分的办学自主权。

印度开放教育取得的成功离不开、法律的保护和支持，正如丹尼尔（2004）所指出的，“印度的巨大优势之一是极大地关注规划和框架。很少有国家能像印度那样将发展和扩展开放与远程学习完全纳入国家的框架……创办一所国立或邦立开放大学反映了为其人民扩大高等教育机会的决心，未来几年印度高等教育的发展重点仍将放在继续推进高等教育民主化和扩大高等教育机会上”。[15]

（2）委员会决策，校长治校

与其他大学一样，印度现任总统为IGNOU的视察员，是大学统筹规划的最高行政长官，有权任命高级或全国著名学者担任校长和副校长职务。视察员有权监督、询问一切事宜，提出大学发展的指导思想，取消不合理的法律条约，制定相关法律章程。[16]管理委员会是大学的主要行政部门，负责提供开放大学整体发展建议和指导意见。管理委员会下设四个主要职能部门，包括学术委员会、计划委员会、财务委员会和远程教育委员会。其中，学术委员会主要负责制定开放大学学术和教学评估标准；计划委员会主要负责合理设计、规划开放大学的重大项目和活动；财务委员会主要负责每年的财政预算和经

济基础设施建设。

（3）分权管理模式，联邦式治校格局，邦立开放大学具有相应的办学自主、自治权

印度远程教育体系受其政体的影响，形成了典型的联邦式系统结构。国内既有国家级的开放大学IGNOU，又有邦立的各个开放大学。各级开放大学均享有高度的自治权。印度作为联邦制国家实行由和邦合作管理高等教育的。印度开放大学体系是多中心的分权管理模式，邦立开放大学具有相应的办学自治权，IGNOU负责把握整体办学方向和发展战略。约80%的高等教育机构由各邦控制，邦不仅有权建立大学，而且能影响甚至控制大学的运作。各邦大学的校长基本都由现任邦长兼任，副校长才是大学学术事务与行政管理的行政首脑。[17]（4）远程教育委员会统筹协调，发展开放教育系统办学网络

印度国立开放大学及邦立开放大学在保持自治大学地位的同时，还通过远程教育委员会（Distance Education Council，以下简称DEC）发挥“印度开放大学领导机构”的作用。[18]印度于1991年按照英迪拉·甘地国立开放大学法第16（7）款和第5（2）款建立了协调国内远程教育院校的远程教育委员会，根据条例第2，DEC是远程教育系统的最高权力机构。IGNOU的校长同时担任远程教育委员会。DEC自成立以来一直是国内网络资源建设的中心枢纽，在促进、协调、维持国家远程开放教育体系标准，发展开放教育系统办学网络，共建共享项目成果和课程资源，建立合作委员会等方面发挥着巨大作用，从而形成既有自治办学权又统筹协调在周围的特殊运作方式。

（三）澳大利亚南昆士兰大学远程与e-学习中心

澳大利亚南昆士兰大学（University of Southern Queensland，简称USQ）始建于1967年，前身是一所提供技术文凭的南昆士兰科技学院。它秉承发展、丰富和服务于当地和全球的理念，以南昆士兰大学为母体，以远程与e-学习中心（Distance and e-Learning Centre，简称DeC，以下简称DeC）为远程教育运行的核心机构，成功开创一体化双重院校模式，并成为引领澳大利亚远程教育甚至世界远程教育发展的典范。

1. 发展现状

澳大利亚国家（2008）学历资格等级的大学有39所，其中以一体化双重模式开展远程高等教育的学校有14所。[19]澳大利亚没有一所单一模式的远程教育大学，不像英国和中国的存在单一模式的开放大学和公开大学。[20]一体化双重办学模式是澳大利亚目前开展远程高等教育的主要方式。

南昆士兰大学只有25%的学生属于传统的校园学生，而其他75%的学生接受的均是远程教育的学习形式。[21]同时，大量海外学生也纷纷注册南昆士兰大学的远程教育课程。南昆士兰大学2004年的招生统计数据显示，入学人数26000人，其中包括7400名来自世界120多个国家的留学生，这些留学生中有大约5000

名学生在本国接受南昆士兰大学的远程教育。[22]大量海外学生的涌入，不仅促进了澳大利亚高等远程教育的发展，同时也成为澳大利亚经济发展的重要因素。

2. 一体化双重院校办学模式

国际开放与远程教育协会于1998年授予南昆士兰大学“世界最佳双重模式大学”的荣誉称号；2000-2001年在国内获得“年度澳大利亚大学排名第一”的荣誉。

南昆士兰大学远程教育办学取得巨大成功的重要原因之一就是其开创的一体化双重院校办学模式。即以南昆士兰大学为母体，同时经营传统学校教育和远程开放教育，并使校内学习和校外学习的学生享受同等的学习、考试、证书资格和社会地位等。南昆士兰大学的学生在校内学习和校外学习的教学内容完全一致，所取得的学分可以直接转换。南昆士兰大学的远程教育办学层次涉及职业教育、专科、本科、硕士甚至博士生教育。

南昆士兰大学一体化双重院校办学模式的成功得益于诸多因素的支持。学校方面，南昆士兰大学设立专门负责远程教育各项工作事宜的DeC，处理远程教育的课程开发与发送、教学管理、教学评价等事务。方面，澳大利亚规定“远程教育学生按学时折算成全日制学生学时，同样拨款”，这使得远程教育的学生在经济上也与传统学校享有同样待遇。在教学方面，南昆士兰大学对远程教育提供的教学质量要求并不低于传统学校教育，远程教育的教师要不断接受专业培训获得专业发展；远程教育的课程标准和考试标准与传统学校教育的标准一致；远程教育的学生要求达到与传统教育的学生相同的知识和能力。在社会方面，远程教育的学生在毕业时获得与传统学校学生一样的毕业证书，用人单位对远程教育的毕业生不存在歧视或偏见。

3. 组织和运行结构

4. 特点分析

（1）突出“服务”，直接管理校外学习中心，保证学生与校方的沟通及时、畅通

南昆士兰大学DeC较侧重服务，且按服务内容划分部门结构。在部门名称中， DeC均有“服务”这个词出现，可见“服务”的意识已经深入到每一个细节。DeC直接管理校外学习中心，从而保证了南昆士兰大学及DeC的决策和教学要求能够得到贯彻，使得学生与校方的沟通及时、畅通。

（2）组织结构灵活，传统管理结构与远程教育管理结构有效衔接

由于澳大利亚远程教育与校内教育的内容、管理是完全同步和一致的，开放教育的学生是校内教育的自然延伸。南昆士兰大学DeC的组织结构中没有学生管理、学习评估等模块，这些工作由南昆士兰大学的相关部门负责。因此，DeC

在保证教学质量上的工作重心就落在课程材料的设计、制作和发送等三个主要工作环节。以南昆士兰大学为母体，DeC借助大学已有的丰富资料和完善的管理结构，侧重于学生的远程学习与管理，使得远程教育与传统教育协调配合、有条不紊、并驾齐驱。

（3）创办刊物，注重自身工作的反思与评价

DeC注重对远程教育的研究及自身工作的评价，创办了《教学科学与设计》的电子刊物（e-JIST），定期对直接开发的课件、服务等工作进行跟踪调查研究，并定期提出相应的改善措施。执行理事会管辖下的电子出版社/分布式服务中心负责管理该杂志。

（四）美国凤凰城大学

美国凤凰城大学（University of Phoenix，简称UOP）创建于1976年，创始人是约翰·斯佩林博士（Dr. John Sperling），属于阿波罗集团（Apollo Group， Inc.）的分支教育机构。它是目前全美最大的私立盈利性大学，也是全美最大的四个通过地区性认证的私立大学之一，被认为是美国成人高等教育和网络远程教育的一个传奇。1. 发展现状

凤凰城大学因本部位于凤凰城而得名，初创时只是一个仅有八名在职成人学员的培训班。其创业之初就将培养对象定位于在职成人学生，通过先进的技术手段提供职业化的实践性课程，满足了成人学生的职业期望和提升社会地位的需求，赢得了学生的信任，因而办学规模不断扩大。

1980年，凤凰城大学在加州的圣何塞建立第一所州际分校，即凤凰城大学北加州校区；19年，凤凰城在线大学成立，是首批获得认证、可以通过互联网授予学位的大学之一；1997年，凤凰城大学成为全美最大的私立大学；1998年，凤凰城大学被亚利桑那州高等教育质量联盟授予“质量先锋奖”；2005年，凤凰城大学被西部远程通信教育联盟授予“WCET杰出工作奖”；2007年，凤凰城大学已经成为全美为非裔和印第安人提供硕士学位最多的学校；2008年，凤凰城大学成为全美排名前20的高校；2010年，凤凰城大学被授予“优秀成果展示奖”。[26]

目前，凤凰城大学已通过联邦或多个区域认证机构的认证，有权授予从学士到博士的学位。凤凰城大学当前注册的学生约 33 万人，其中选择纯在线学习的学生约为 17 万人，已发展为全美最大的私立大学。[27]截止到2010年，凤凰城大学培养了接近10万名毕业生，30多万名在校生。

2. 凤凰城网络大学

20世纪80年代，为适应迅速发展的计算机技术和网络技术，凤凰城大学开始筹建专门的计算机传递系统，以提供跟面授教学相同的教学信息。凤凰城网络大学于19年开始运营，是美国第一批通过互联网提供学位课程，并有权授予

学位的大学之一。凤凰城网络大学为学生提供 24 小时在线服务，除博士生课程之外，注册入学、缴纳学费、购买资料、图书馆、教学研讨、完成作业、考试与评估、课程实验、毕业典礼等所有环节均可在网上完成。[28]他们力求为学习者提供高级的、真实的教育。他们向100多所学习中心提供同样的项目、最新的课程、富有经验的教师和广泛的学习资源。目前，专门从事网络教学的教职员有200人，还有50人正在接受岗前培训。[29]

根据美国凤凰城大学2010年度报告显示，凤凰城大学通过它的在线教育传递系统和包括哥伦比亚特区、波多黎各联邦在内的39个州当地大学和学习中心向全世界提供教育服务。凤凰城在线大学提供和凤凰城大学一样的课程（programs），以帮助凤凰城大学在维持学术质量的同时提高进入新市场的能力。凤凰城大学为学术质量管理、人员招聘与培训，学习跟踪和开拓市场定制的系统，能为学习者提供更具竞争力的优势。截止到2010年8月31日，美国凤凰城大学的纯收入占财政年收入的91%。[30]

3. 组织结构与特点分析

（1）垂直管理、权责明确的组织结构保证大行的速度和效度

凤凰城大学在阿波罗集团中接受的是垂直化管理方式，上层决策周期短，而执行层的实施讲究速度和实效。所以，凤凰城大学的组织结构简单，主要职责部门是营销部门、运营部门和审计部门，教学事务和职员的管理都由阿波罗集团负责。

（2）企业化运作模式，以市场需求、企业盈利为导向设置专业及课程

凤凰城大学由阿波罗集团公司负责控制教学质量，其中特别包括课程与专业的总设置。管理层中有一位副校长负责教学事务，另一位副校长负责管理与赢利。每个学习中心设有两位主任，一位负责教育，直接向教学副总裁负责；另一位负责管理与赢利，直接向总部负责赢利的副总裁负责。所有课程的设置与开设必须经过学习中心的综合考察后，作出相应的经济核算，然后报请副总裁决定是否开设某课程。[32]此项措施保证了凤凰城大学的课程始终在市场需求的下进行更新与设置，因此，专业与课程的设置往往都是与市场接轨，与企业紧密结合。凤凰城大学的网上、网下办学系统不仅为学习者提供方便、灵活的学习资源，更重要的是提供最新、最实用、最符合当下市场需求的专业与课程。比如，它们提供的学位项目有商务、管理、技术、教育、护理等，都是社会急需且专业性强的专业。而对于那些不具有规模效益和经济效益的专业，学校是绝对不予以设立的。

（3）通过专业管理的方式实现良好的经济效益

一般情况下，大学都是按照行政管理方式运行的，但是凤凰城大学却是按照企业化的运作模式，实行专业管理方式。专业管理和行政管理之间的主要差别见表3。

在专业管理模式下，学术与管理完全分离，凤凰城大学的校长和院长成为专职的管理人员，不需要关注教授的科研进展，也不需要考虑如何分配科研经费的问题，他们的任务是观察市场需求，不断设计新的教学项目，从而吸引更多的学生，并为学生负责；而教师则没有权利参与凤凰城大学的管理机制，他们只是学校的“从业者教师”，凤凰城大学的教师都是外聘的“雇员”，没有终身制的教师。

目前，美国教育委员会、美国大学协会、美国成人和继续教育协会、美国高等教育协会、美国护理学院协会等多个教育组织都是凤凰城大学的自愿成员，支持其教学实践。这为凤凰城大学的教学质量提供了保障。因此，凤凰城大学的管理人员将主要精力集中在课程开发、市场调研和开发、学生服务等事务上，也不用担心会在少数民族问题上给学校施加压力，也不怕纳税人会在教学内容、方式和质量问题上和学校产生矛盾。通过兼职教师提供的完善学习支持服务和不受传统约束的实用课程计划保证学生的学习质量，通过多方控制降低办学成本的方式，最大限度地提高经济效益，并对他们的股民负责。

三、比较分析

（一）相同点

1. 前提保障：以法律条文或国家章程形式保障开放大学自身发展逻辑

和法律的规范与保护是这几所开放大学成功运行的前提，它们对于和规划的关注与顺应使得开放大学在创始之初就能以法律的形式积极搭建符合大学自我发展、自我约束的内部治理结构，并且能够确立大学法人地位和大学资格。如，确立英国开放大学法人地位并赋予大学自治权利的皇家特许状和印度专门为远程教育颁布的IGNOU法就为这两所世界著名的开放大学铺平了自由发展与壮大的前行道路。2. 部门规划：以管理绩效为原则，按工作性质划分部门并最终确定组织结构体系

除南昆士兰大学远程教育中心以外，英国开放大学、英迪拉·甘地国立开放大学以及凤凰城大学均侧重于管理功能，它们的组织结构都是依照内部工作性质划分行政部门以及结构体系的。南昆士兰大学DeC较侧重服务，其部门设置都是按照服务内容来划分的，并且部门名称都带有“服务”字样。

3. 协调配合：学术教学与行政管理体系分离，上行下效，各司其职

英国开放大学的校务委员会和学术评议会，IGNOU的学术委员会和计划委员会、远程教育委员会、财务委员会，南昆士兰大学远程教育中心的学术理事会和执行理事会，凤凰城大学负责盈利与管理的地区副总裁和阿波罗集团负责教学的副总裁将学校的学术管理与行政管理分离，能有效保证各级行政职能部门各司其职，分工协调，务实高效。

4. 支持服务：学习支持服务部门专司其职，提升远程学习服务质量

这四所开放大学都非常重视学习支持服务体系的建设，专设相应的学习支持服务部门以支撑远程教育中的学生服务、教师服务、设施支持服务、学习资源服务、交互支持服务等，从而保证远程教育服务质量。英国开放大学六大体系之“学生工作体系”涵括各功能领域的行政部门，按区域划分的英格兰、爱尔兰、威尔士、苏格兰开放大学学习支持服务部门能更具针对性地满足不同的远程学习者的学习需求；IGNOU的“学生支持服务体系”设有学生注册与评估中心、宗教服务处、校园建设与维修部，为提升远程学习服务质量提供服务路径；澳大利亚南昆士兰大学EeC的“质量与项目管理”体系，从网络、技术、管理、对外服务以及出版刊物等方面规范学习支持服务各部门功能职责；美国凤凰城大学的学习支持服务主要由“地区学务主管”负责实施运行。

5. 开拓市场：立足国内外远程教育开放市场，开拓校外合作办学项目，专设海外学习中心促进国际合作

依托各种社会力量，整合各种教育资源，开拓各种形式的校外合作项目；专设海外学习中心，立足国际远程开放教育市场，促进国际合作；以真正实现开放教育的“开放”本质——地点、观念、方法、资源、时间和对象的开放。IGNOU“校外学习中心”的管理是教育行政主管部门十分重视的领域，IGNOU先后相应出台了多个文件来规范校外学习中心，促进国际合作，并且由IGNOU总部直接建立和管理；英国开放大学“战略与对外事务体系”各行政部门不仅设置“商业开发中心”、“合作与雇佣支持办公室”等负责校外合作项目，而且还专门设置“国际推广部”、“欧洲推广部”等专司国际远程教育合作事宜；南昆士兰大学远程教育中心“对外服务中心”和凤凰城大学“市场推广部”也属于“开拓市场部门”。

（二）差异点

1. 权利结构分布不一，各具特色

英国开放大学是典型的集权制大学，决策权利集中在开放大学总部，地区办公室和学习中心通过执行上层决策来维持整个开放大学的体系运行；IGNOU是印度国家开放大学的核心，采取分权管理模式治理开放大学体系，各邦立开放大学具有相应的办学自主、自治权；澳大利亚南昆士兰大学DeC是在一体化双重院校办学模式下，以南昆士兰大学为母体，专事远程教育的学习中心；美国凤凰城大学依托阿波罗集团实施垂直管理模式，以市场为导向，以学生为顾客，以实现经济效益最大化为目的。四所开放大学体系由于权利分布结构的不一致而直接影响组织结构的设置。

2. 工作重心各异，部门结构设置各有偏重

英国开放大学是一所研究型的开放大学，工作重心是提高教学质量，因此，其部门结构的设置重心在于副校长直接管辖下的课程与学位体系，学习、教学与质量体系和研究体系的建设；英迪拉·甘地国立开放大学的工作重心在于制定印度开放大学体系的发展决策以及对邦立开放大学的管理，因此，其部门组织结构的设置重在高层的决策和向下的管理。

（三）启示

1. 章程定位：保障开放大学高等学校基本属性，明确开放大学性质、地位和功能等

国家开放大学是具有高等学校基本属性的、实施远程教育的新型高等学校，它是一个办学实体，具有法人资格，具有办学自主权。[34]广播电视大学体系向开放大学转型之首要任务应该是确立其办学实体的地位，通过制定类似皇家特许状和IGNOU法的《国家开放大学章程》来明确开放大学的性质、地位和功能；规定办学要素的标准和相应的学位授予权；确定开放大学的组织构架和治理结构；明确国家开放大学与地方开放大学的关系，以及各级在建设、发展开放大学中的责任；明确经费投入的渠道和标准、国家与学习者成本分担的原则和学校获得项目经费与研究资助等多种筹措经费的渠道，以及对重要基础设施建设和对中西部贫困地区的扶持；以及引入市场机制的导向，为新机制的运作提供法规保证等。[35]

2. 权利结构：集权与分权结合，教学与科研并重，实现广播电视大学向开放大学权利结构转型

我国的广播电视大学系统由电大和下属的 44所省级电大构成，基本采取自上而下式的集权管理模式，形式单一且不能照顾省市级电大自身发展的特点。借鉴IGNOU的分权管理模式，联邦式治校格局，由广播电视大学转型的国家开放大学站在体系顶层统筹兼顾，充分把握开放大学发展理念、职能定位、文化内涵前提下充分赋予省市开放大学分校在组织架构设置、人员任命、招生、办学和经费分配等方面更多的自主、自治权，做到集权与分享相结合。同时，开放大学的组织结构应充分照顾教学与科研，努力打造成像英国开放大学那样以“Distance Learning”（远程学习）为主要教学方式的研究型大学。

3. 资源整合：汇聚优质的学习资源、提供体贴的支持服务、运行高效的办学网络、开展鲜活的科学研究

澳大利亚南昆士兰大学开创的“一体化双重院校办学模式”是远程开放教育“资源整合”最为成功的一个案例。按照国家开放大学的建设要求，“汇聚优质的学习资源、提供体贴的支持服务、运行高效的办学网络、开展鲜活的科学研究”。[36]“以课程为单位建设学习资源，充分利用高校优质教育资源，促进学习资源的共建共享”。[37]而这一目标的关键就是资源整合。资源整合包括开放大学系统内部资源整合，比如整合地方开放大学、学院和学习中心的资源；系统外部资源整合，比如整合现有社会办学机构、行业教育组织、教育广播电视媒体、电教馆站设施等远程开放教育资源等。