我国地方债务问题的研究

地方债务是债务的重要组成部分。我国地方债务风险问题已经引起了人们的广泛关注。本文从地方债务的涵义出发,指出了我国地方债务的涵义、现状和特点,并分析了我国地方债务风险的形成原因,并从多角度提出了针对我国地方债务问题的对策。

一、地方债务的基本概念

地方债务是指地方作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的现有责任。这一界定至少包含了以下三层涵义:(1)地方债务不仅仅是指地方通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务;(2)地方债务除了包括地方通过信用手段取得的财政收入之外,还应当包括地方的某些欠款,即一些应付未付的款项;(3)地方债务应包括地方担保的部分债务。 按照债务发生是否需要特定的条件,可以将地方债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生,在任何情况下地方都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生的地方债务。按照债务的发生是否属于法定义务,可以将地方债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方债务。隐性债务是指不以某一法律或者合同为基础的,产生于公众预期或者政治压力的,由地方承担偿付责任的债务。这两种分类形式相互交叉,组成地方债务的四种基本类型,即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。

从我国的情况来看,1994年《中华人民共和国预算法》第2明确规定:“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和另有规定外,地方不得发行地方债券。”然而,事实上地方既存在合法债务又存在游离于财政监督之外的债务。具体来讲,目前我国地方债务主要包括如下内容:一是各种转贷债务资金。主要是指1998年以后出台的国债转贷资金。二是目前大量存在的也是所允许的,根据国家统一安排由地方举借的大量外债。三是尽管在法律上不允许地方发债,但客观上已经形成了地方的融资体系。如,地方通过各职能部门所属的信托公司或地方商业银行等单位运作的,用于提供地方公品的债务。又如,各级地方提供担保的机构、单位或企业的各种借款或债券的发行。四是地方

的欠款和挂账。包括:对地方行政事业单位人员的工资欠发、地方的粮食风险配套资金缺口以及粮食亏损挂账等。五是地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁,以及社会保障资金的缺口。

债务 直接债务 或有债务 1.担保的外国、国际金融组织贷款 2.担保的国内金融组织借款 3.国有粮食、供销等企业性挂账 1.地方金融机构的债务 2．地方国有企事业单位的亏损、欠债或损失挂账 3．自然灾害和环境危机债务 4．在基础设施市场化筹资中的收益率承诺 5．下级的债务 显性债务 1.化解地方金融风险专项借款 2.国债转贷资金、上级财政周转金、农业综合开发贷款等款项 3.向国内金融组织与单位、个人的借款 4.地方财政部门举借的外债 5.各种拖欠款（工程款、人员工资，出口退税欠款等） 隐性债务 社会保障资金缺口

二、我国地方债务现状及特点

长期以来，大量地方依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。据估算，2008年我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于当年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。2009年，受国际金融危机影响，我国经济活动急剧放缓、企业盈利下滑，地方收入相应减少。同时，地方被要求刺激经济，不仅要对的4万亿经济刺激方案提供配套资金，而且也要推出地方性的经济刺激方案。虽然提供了一定的融资帮助，比如代表地方发行了2000亿元国债，但大多数资金可能都以地方融资平台等方式取得。据中金公司估算，2009年末地方负债约为7.2万亿元，其中2009年净新增约３万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2-3万亿元，2011年底达列约10万亿元。10万亿元的地方负债约占中国2009年ＧＤＰ的1.3，相当于中国外汇储备的70%。

由以上数据和现状可看出我国地方债务的特点： 1.普遍负债，债务规模庞大，具有隐蔽性。

目前我国地方所负各种债务的总体规模已经相当庞大，由于偿债资金来源严重不足，在某些地区地方财政已经超负荷运转，所背负的债务负担已经到了债务危机的边缘。许多地方债务规模增长过快，增长率远远超过经济增长和财政收入增长的速度。

2.地方举债多头进行，形式多样。

首先是借债主体多元化，这些债务有的是直接运作，有的是通过财政、等部门运作，还有的是通过所属的投融资公司运作。其次是债务种类多样化。各级地方不仅负有经特批发行的地方公债。还以开征各种基金、提高收费标准、转移土地出让金、拖欠民工工资等各种方式举债。

3.偿债能力低．债务风险大，危及信用。

各级地方的离任或调任后对自己任期内的负债并不负责，再加上地方在债务关系中多属于强势一方，因此地方债务的信用程度极低，逾期不还少还的现象比较严重。长期以来，大量地方依靠举债度日已成为公开秘密．偿债能力较低，出现债务逾期无力偿还、以贷还贷、以贷还息、拖欠工程款等现象。这不仅破坏了社会信用秩序，而且也严重危及了地方的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。

4.构成复杂，透明度差。

由于地方债务构成复杂、性质多样，再加上缺乏必要的信息披露报告机制，因此尽管目前各地、各级地方的债务总量已经不小，但是谁也说不清楚项目究竟有多少、规模究竟有多大。地方在举债过程中大都采取变相举债方式，使债务类型由显性负债转变为隐性负债。不利于我们掌握日前地方债务的真实情况。

5.监管失控，风险加大

尽管近年来及各级地方做了大量工作，也试图控制和缩减地方债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和规范的管理办法，再加上有关不能相互衔接和通盘考虑，如一方面出台文件要求地方严格控制新增债务，另一方面要求各级进行资金配套的项目层出不穷，导致产生新债务的根源无法消除，债务难以锁定，因此地方债务管理目前正处于失控边缘。另外，由于地方债务没有统一的统计数据，无法掌握我国目前地方债务全面、真实的数据，导致地方财政风险预警和控制体系无法建立，债务风险无法得到监控。

三、我国地方债务的主要成因 （一）原因

1.转轨时期与地方之间事权范围划分不够明确。地方过于庞大的事权与有限的财权之问的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。地方在发展本地区经济中承担的责任不断加强，如招商引资，推进各项社会经济事业的发 展等，但地方财力紧张，地方只有通过各种融资渠道筹集资金来满足支出需求。

2.未理顺与市场的关系，财政职能范围界定不清。一些可以由市场运作的领域财政还在越俎代庖，如大量的国有企业补贴及不规范的税收优惠，都导致财政负担加重。

3.投融资小健全。地方在投融资活动中仍然扮演着十分重要的作用，行政干预较多。另外，目前融资渠道混乱，管理分散，融资的决策主体及偿还主体不明确，投资失误的责任由谁承担也不明确。

（二）管理原因

1.地方强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致其不断举债。一些地方在片面的政绩观的指导下，以各种方式融资举债，造成大量的债务。但对于这些债务，却没有一个统一的管理部门对其进行管理，同时，债务管理的偿债责任不明，预算缺乏硬约束，也导致了地方不顾后果的举债投资，加重了地方的债务负担。

2.债务管理的基础薄弱。目前，我国还尚未建立起统一的债务统计、计量体系，无法掌握债务的整体情况。在实际情况中，难以对债务进行实时监控，也无法使决策部门了解真实、全面的债务规模及数据，在一定程度上加重了债务管理的难度。

（三）与地方的事权与财权划分不合理

94年的分税制改革之后，地方增加财政收入，实现就业，改变福利以及提供其他公共品大大依赖于地方经济的发展。省、市、县、乡四级都担负着提供公共品，发展经济的任务。我国70%以上的人口的公共服务是由县乡财政提供的。由于地方财政没有对应的主体税种，税收收入规模小，不足以支持地方财政的支出，巨大的支出压力使得地方不得不寻求他径来解决资金不足问题，于是各类借款则成了主要的筹资渠道，出现了各种列收列支，征过头税和空转现象现实中，一些外部效应大的项目本该由财政支出，可却要求地方提供配套资金。还有一些专项补助项目，本应由地方财政自筹资金解决，可财政却喧宾夺主。各级地方之间更存在事权错位和重复现象。

（四）制度性因素

1.我国现行的转移支付制度的不合理。我国现行的转移支付制度是随着94年分税改革而逐步建立起来的，但是在实际运行中存在着很大的缺陷，不能发挥其应有的作用，。

2.与我国现行的预算制度有关。我国目前在编制预算时，随意性较大，各级的

支出责任划分以决定的方式确定，没有受到相关的法律约束，导致上级可以向下级转让支出责任，上级可以任意增加支出项目。下级的预算审查通过以后，常常要求下级提供一定数量的配套资金，人为地削弱了预算的约束力。当任意增加的支出项目导致财政资金资源的无效配置造成浪费时，没有人可以承担责任。部分预算制度脱离实际，一些法律、规章要求本行业的财政支出必须高于其财政收入，人为造成预算的不真实性。编制预算时，没有考虑到大量已存在的预算外资金与债务，从而形成了一种恶性循环，是本来已经存在的预算外债务规模越来越大。这是我国目前地方财政赤字存在的又一制度原因。

3.地方缺乏直接的融资渠道。我国（预算渤明确规定我国地方行贷款，企业债券，民间集资，白条，工程款挂帐，欠发工资与外债等形式表现出来的债务大量存在。借鉴西方国家的经验，赋予地方直接的融资权利应值得考虑。

（五）人为因素

由于受计划经济传统惯性的影响，地方举债时缺乏风险意识，认为本级的债务总会有上级来解决，因此不顾本级的偿付能力，大量举债，认为不借白不借，这实际上也是我国财政管理的一种制度性缺陷．现实生活中大量存在的“形象工程”与“政绩工程”现象，这些“工程”的资金来源渠道要么通过挤占、挪用正常的预算内资金，要么向地方金融机构贷款来获得，不但造成了财政资源的极大浪费，也人为造成了我国地方的债务规模不断加大。 （六）投资改革不到位

我国已经建立初步的市场经济，原有的投融资已经打破，但是新的适应市场经济要求的投融资却迟迟未能成型。地方投资“大包大揽”，范围过宽。不仅覆盖基础设施和公共服务，还大量投入于能带来较高收益的竞争性项目。表现在财政上，就是地方原有的财政负担不但没有减轻，反而又出现了新的财政支出重点，地方被迫通过各种融资渠道筹集资金，从而负债不断增加。

（七）行政管理改革进展缓慢，职能转换不到位

我国任期短，人员交流频繁，而相应的考核机制又强调政绩，导致地方领导干部行为短期化。一些地方领导急于在任期内表现“政绩”，建设项目热衷于“短、平、快”。为了尽快出政绩，即使财力不足，一些也不惜举债修桥修路、建广场草坪、上工程项目。大量举债投资兴建政绩工程和形象工程，地方财政想不困难也难。

四、我国地方债务问题的对策

1.深化国企改革，建立风险与利益的对称机制 。在目前实行政企分开的情况下，由于国企改革不彻底，还没有完全脱离的职能范围。所以，无论是从资源配置效率的角度，还是从社会政治经济生活稳定的角度，都应支持国有企业的市场化改革。地方应建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是防范地方债务风险的根本举措。

2.建立健全我国地方债务风险管理体系。面对我国地方债务管理的混乱情况,当务之急是借鉴国外风险管理经验,建立健全我国地方债务风险管理体系。

主要应从以下几个方面入手:

(1)清查地方现有债务规模。全面了解地方债务融资的现实状况是防范与化解地方债务融资风险的首要条件。在近期,地方应组织财政、审计等部门,对与形成地方债务相关的部门和机构的债务状况进行彻底清查,准确把握地方债务融资的总体规模。对应该由地方负责的债务,要按照债务偿还期限划分不同档次,根据财力增长幅度制定相应的偿还计划,做好偿债资金的准备工作。

(2)建立起与地方债务融资相应的各种管理与风险防范机制。 ①建立地方债务信息公开披露制度。 ②实行严格规范的债务投资决策责任制。

③建立健全地方债务担保机制,减轻潜在的债务风险。 ④建立地方财政偿债机制。

⑤制定与地方债务融资管理相关的各项法律法规。 ⑥尽快建立地方债务融资的预警系统。

(3)建立地方公债制度,规范地方债务融资行为。地方公债是国家公债制度的重要组成部分,举债权是规范的分税制下各级应有的财权,这是几乎所有实行分税制财政国家长期实践得出的经验。

3.改革我国的预算管理。通过预算管理来控制债务是国际通行做法。1994新西兰财政责任法要求在年度和半年度财政报告中应当包括或有负债的报告。各级要严格科学地制定本级的预算，推进我国的零基预算向绩效预算过度。一级，一级预算，要强化预算约束力，任何组织与个人不得任意更改已经生效的预算，对违反预算规定的组织与个人要进行惩处，从而从源头上控制我国地方的债务规模。结合我国预算编制改革，要逐步把地方债务纳入预算管理，可以考虑单独编制

财政债务支预算。地方应按时编制地方债务预算，反映债务负担情况和还本付息状况，对地方的债务总额、用途、期限、利率等做出详细的说明。

4.加快地方职能转换，规范投资行为。要将地方的职能从大包大揽转换到有限的公共管理和服务职能上来，将经济发展与建设的职能更多地让渡给市场、企业和中介组织，使其投资要集中在公益性投资项目上。在当前地方债务居高不下的情况下，当务之急就是要严格控制举债经营，遏制债务急剧增长的势头。首先是严禁地方财政借钱开支。对预算不平衡的地方，要调整支出结构，压缩支出规模和标准，努力实现平衡。二是不准行政事业单位擅自举债，尤其要严禁地方举债搞“形象工程”、“政绩”１：程建设。对基础设施和公益事业建设也要依据实际情况开展，不能超越当地的财力。同时，推行公用事业市场化，民营化。

5.拓展融资渠道，增强地方偿债能力

目前，地方主要筹资渠道有税收收入、批准发行的地方债券、罚没收入、国家机关提供服务或履行职能而收取的费用等，其中税收收入在地方财政收入中占95%以上。显然，地方财政收入的主要来源就是税收，但在短期内，除非是较大的变更，否则很难使税收收入大幅增长，只有通过发行地方债券，或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。

由于分税制，地方原有的主题税种上划，地方主要财源只剩下地方税，从而使地方财政收入难以满足履行支出责任的需求。预计在短期内这种局面无法改变，但是开闸征收财产税不是没有可能。一方面财产税具有非流动性，它可以成为地方稳定的收入来源；另一方面因为财产税是一种收益税，财产所有者是当地公共服务主要的受益者，并且财产税还有利于缩小差距，因而较易推广。

当然，财产税一定会受到社会部分富裕阶层的反对，但是从另一方面来看，财产税可以让子孙后代锻炼出自己创造能力，并且减少因奢华生活而堕落的风险，这方面也会得到人们的支持。

6.完善相关法律法规。必须不断修改和完善我国的法律规定，将修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作尽早提到国家立法机关的议事日程上来，强化地方的举债约束和债务管理。

尽管地方性债务对区域经济的发展有着很多正面效应 ，如有助于改善资源配

置格局以促进经济发展、有益于提高低收入阶层居民的生活质量。但是以上所提出的问题和风险是我们以至于国家要关注和重视的，否则容易诱发各种经济社会危机，如财政风验、效率风险、经济社会风险、信用风险等。在现代市场经济条件下，优化资源配置、推动经济发展仪靠市场的力量已远远不够，尤其像我国这样一个发展中国家，必须充分重视和发挥经济的职能和作用，而适度的债务则可起到扩大融资规模、改善资源配嚣、扩大总需求、稳定经济社会的作用。我国地方债务管理的目标不应是消除债务，而是如何实现债务的良性运行，使其更好地服务于地方职能。解决好地方的债务问题，能减轻债务很大部分的负担，同时能帮助地方经济甚至全国经济更稳健的发展。

参考文献：

[1]马海涛、 吕强：《我国地方债务风险问题研究》，《财贸经济》2004年第2期 [2]樊丽明、黄春营、李齐云等：《中国地方职务管理研究》，经济科学出版社，2006年 [3]张成：《化解我国地方债务风险的七大建议》,《当代金融家》 [4]陈屹 审计署广州办

[5]单君 ：《我国地方债务问题分析与对策研究》论文

[6]王胜华、彭建军、吕从钢、刘小春：《 集团经济研究 》2006年第25期 [7]郑小姝：《我国地方债务问题研究》，《知识经济》2010年第10期

[8] 李伟、邓斌：《浅谈我国地方债务风险以及解决措施 》，《商场现代化》2010年第22期 [9]姜伟：《浅谈地方债务问题》，《 商业经济》2010年第23期

[10]樊丽明、黄春蕾、李齐云等：《中国地方债务管理研究》，经济科学出版社，2006年7月第一版。

[11]李学军：《关于加强地方债务管理的认识和建议》，《中国财经信息资料》，2006年第28期