Ｅ。。 ｆ。 ＆ 。。ｉ。 Ｂ。 。ｉ 。。ｌｌＩｌ；圈 汶 产造成巨ＪＩｌｔｇ震给当大损失，地群众的大量房屋倒生命和财 塌、损毁，受灾居民迫切地需要重建 家园，然而，面对大地震的严重破坏， 地区主体性与综合性。地区主体性以 民的需求，协助居民制定重建计划， 重建区居民生活为中心，尊重居民的 与居民共同巡视社区，商讨重建需要 智慧，鼓励居民积极参与，建立居民、 改善的问题。重建过程中，志愿者、非 营利组织、企业等民间力量扮演相当 重要的角色，他们从资金、设备、人 、专家、民间四合一的重建团队； 而综合性强调建设、环保、文化与经 重建工作应如何展开呢？美国、日 本、印度、土耳其、伊朗等国都是地 济发展并重，通过重建新家园，美化 力、技术等多方面投入到灾后重建 震多发地，１９９４年美国洛杉矶强烈地 环境景观，保存地方文化，以促进地 中。因此，灾后住房重建的内涵不再 震、１９９５年日本阪神大地震、２００１年 区经济社会发展，实现整体性的生活 印度古吉拉特大地震、２００３年土耳其 宾格尔大地震和伊朗巴姆大地震至今 只是建造住房、解决居住问题，而是 一重建。在日本、美国、印度等国灾后 个新社区的建造过程，在重建 重建中积极推动的社区重建、合作重 计划的支持下，有效率地统筹社会各 方力量，建设兼具美好居住环境与和 谐邻里关系的新家园。 在重建阶段，居民共同参与重建 人们仍记忆犹新，这些国家在灾后住 建等方式，都体现了这一新趋势。房重建方面有许多成功经验值得研究 和借鉴。 住房重建的回际经验 的讨论会，积极规划自己的生活环 境。在灾后重建中起着主导作 整合性的重建机制 各国的住房重建方式主要有三 用，各国迅速启动过渡安置房机 种：公房重建、个人自力重建、社区 经济情况分不同档次给予补助，对于 用，兴建住房，并以较低价格出售或 出租给受灾居民的一种重建方式。在 日本阪神地震后，这种重建方式发挥 了重要作用，在神户及大阪兵库县两 地共修建了２．６万间公共住房，单亲 凝聚居民、、专家、民间的 制，对于损毁的住房按照受灾家庭的 重建。公房重建是由负担建筑费 共识，推动住房重建 当前，国外的灾后住房重建 没有能力重建的受灾户，直接提供 已经由住房修缮重建转向综合性重 “公营住房”以低廉租金出租给他们 建，出现了以改善当地居民生活为核 或无偿提供居住，由银行提供住房重 心，综合解决重建地区内各种问题的 建优惠贷款鼓励个人自力重建。专家 趋势。综合性重建有两个基本要素： 与居民的互动使援建专家能够掌握居 家庭、残疾者、高龄者、低收入者等 受灾户优先人住，全额提供住宿 生活重建。有关专家研究ｊ－日本阪神 间，然而有很多因素影响长期性住房 费用，居庄期为６个月到１年，视情 地震与印度占吉拉特大地震灾后社区 况可以延长居住时间。公房重建方式 重建经验指出，社区组织的运作对社 较好地解决了弱势群体的居住问题， 的建设，特别是低收入者和弱势受灾 户即使获得住房补助，也会因为自有 国加州在总结洛杉矶重建经验 重建丁作影响较火，震灾前已成立 资金不足而无法自力重建。１９９７年美 但这种方式存在以下弊端：需支 社 组织并开始社 活动的地区，受 出大量建筑和管理费用，因人力 灾后较易于凝聚社区＝共识与推动社区 时，提出一项重要建议：减少修建临 财力有限，无法提供充足的公营住 晕建。 时避难所和过渡安置房，直接为受灾 房；由于公营住房供应不足，对无法 各国根据受灾地区的具体情 居民修建永久性简易住房，好让灾民 入住的受灾户不公平；住房具有多样 性及不同的区位要求，齐一性的公营 住房过于僵硬，无法适应居民的需求 变化；建造公营住房造成社会资金所 建造住房的空置浪费。 个人自力重建可以加速灾后重 建，居民可自主选择喜欢的房屋样式 和好品质的居住环境，但个人自力重 建是以市场方式开展重建，建房成本 受市场影响较大，对受灾居民造成的 压力也大，即使提供资金补助， 仍有部分中低收入者无力突施重建。 对此，一些国家采取了辅助办法：由 提供低价的建材和争业的建筑人 员帮助居民自力重建。 社区重建是日本在１９９５年阪神 震灾后积极推动的一种“白 而 的住房重建方式，即以受灾地Ｉ 的培 民为中心，成立中小规模的社【× 重建 组织，居民共同参与重建工作，制定 重建计划，审定重建计划后，派 遣专家给予支持的重建方式。美国、 日本、印度的灾后重建经验显示，基 于“自上而下”的住房重建模式 无法满足居民的需求，可能会造成重 建工作重叠、浪费，甚至破坏当地人 文景观，影响灾区重建工作的进度， 人们认识到必须结合多数人的力量， 通过社区居民的自主参与和外部资源 协助，以社区居民参与的营建方式推 动灾后重建。在开展社区重建的地 方，大多数居民肯定了这种共同参与 形式的重建，成功地实现了整体性的 ２ＤＤａ＋Ｉ￣．．．．一…囫匾 况，综合运用各种重建方式，从而形 能够更迅速的回归“正常”生活。１９９９ 成一套整合性的重建机制。例如，美 年我国地区发生了９・２１大地震， 国是一个注重保险制度的国家，受灾 灾区偏远地区８０％的房屋被毁，援建 居民可以获得大额保险理赔金，因此 者在当地实施了永久性简易住房政 个人自力重建较为普遍，而大多数自 策，通过设计简易住房，就地取材，降 力建房居民采取了社区协作式的组织 低成本，简化建造过程，选择适合当 化运作形式；Ｆ１本主要采取推动社区 地地质环境的工法，由村民亲自动手 重建，让灾民与地方共同参与， 施工等方式，为灾民兴建了大量简易 一起开展重建，对于弱势灾民则采取 住房，取得了良好效果。２００３年伊朗 公房重建方式，将公营住房以较低租 巴姆大地震，６０％房屋被毁，当地政 价出租给他 ；土耳其主要采刖在城 府对于灾民申请修建简易住房了＇以放 市郊区建设大量公营住房，按成本价 宽行政审查程序并协助建造了大量永 出售给受灾居民。 久性简易住房。可见，这种新的重建 临时住房转变为永久性简易住房 思路主要考虑列受灾居民最需要的是 震灾后各国采取“紧急避难所一 快速重建家园，而灾后住房补助不等 临时避难所一过渡安置房一长期性住 干 房供应，经济弱势的居民很难筹 房”的，已成为当前住房重建的 集到重建资金或无还款能力而不敢贷 主流模式，从过渡安置房过渡到长期 款，因而无力重建住房，通过减少修 性停房人约需要数周甚至数年的时 建临时避难所和过渡安置房，节省下 。 。 盆 。。 。 Ｂ。 。： 。。ｌｌｌｌ２２ｌｊＩｌ圈 来的财力和物资可以建造更多的永久 完成后，按其重建前权利价值及提供 使用权、地役权、抵押权、租赁权及 性简易住房，符合灾后重建的实际情 资金比例，分配重建后建筑物及其土 违章建筑等权利关系依 物权法 、况。永久性简易住房的重建形式开创 地的应有部分或权利利益。可见，权 灾居民以劳动力来弥补资金的不足， 房重建过程中发生的相关权利人土 合同法 的规定，在灾后重建上存在 国房地产权关系本来就复杂，受灾居 了与当代重建模式不一样的道路：受 利变换制度的目的在于，解决灾后住 诸多适用障碍及不足；另一方面，我 现场的劳动由当地居民组成工作班进 地、建筑物的产权分配问题，其中包 民原先居住在公产房、小产权房里，行建筑施工，援建的建筑师负责建筑 括：解决复杂的产权问题；加速开展 大都未办理建设用地的使用权，这就 物的设计和监造，并通过有计划的工 住房重建；有效保障私有财产权。这 造成了建设用地无法进入到“合法”序安排、用料、物料采购管理，教育 和组织辅导，使居民可以结合当地资 源，在不贷款原则下，自力建造简易 住房，从而满足偏远居民及经济弱势 者的重建需要。 通过制定相应的住房重建特别 法，合理解决重建纠纷 住房重建的先决条件是房地产权 清楚、私有财产权的有效保障。１９９５ 年日本阪神大地震造成大量房屋倒 塌，而当时的住房重建制度因为应变 迟缓，无法解决产权纠纷而备受批 评，鉴于此，同年３月２４日日本特别 制定 受灾区分所有建筑物再建特别 处理法 ，而后对１９８３年的 建筑物 区分所有法 中的重建制度作了大幅 修正，同时还制定了 高级公寓顺利 重建法 及实施细则。这些特别法对 房地产权人之间及与各相关权利人之 间权益的调整方式、重建决议程序、 重建执行方式、重建费用分担、不同 意重建者权利的处理等方面作了详细 规定。为顺利解决重建区内土地和建 筑物存在的地役权、抵押权、租赁权 及旧违章建筑等错综复杂的权利关 系，日本在 高级公寓顺利重建法 中 提出，用权利变换方法开展住房重 建。按照该法的规定，重建区内存在 的各项权利的处理，原则上由建筑物 和土地的权利人与相关权利人自行协 议，如协议不成，可以直接按照权利 变换步骤安排权利人之间权利利益， 参与住房重建事业，在重建计划实施 些有关震灾住房重建的新规则合理地 解决了重建纠纷，加速推动了灾后住 宅重建。 建立适应不同层面需求的资金补 助措施 为适应不同层面需求，各国 建立了相应的资金补助措施。例如， 美国 灾害救济与紧急援助法案 规 定，受灾户可申请低利率贷款，贷款 上限为１０万美元，利率只有４％，并 根据农林渔业者、中小企业主、中低 收入家庭等受灾情形分别给予不同的 资金补助，以适应不同层面受灾户的 需求。日本的《受灾者生活重建支持 法 中明确了对住房按照居住家庭收 入与户长年龄分别给予补助，例如， 家庭收入５００万日元以下的家庭，给 予１００万日元补助；５００万Ｅｔ元以上 的家庭且受灾当日户长年龄超过４５ 岁以上，给予５０万日元补助等。这种 选择性、针对性的资金补助措施，能 保证财政支持真正用于需要帮助 的灾民，更能控制和减少的财政 开支。 皲国灾后侄房重建之路 借鉴国际经验，制定我国住房重 建 （１）制定相应的住房重建特别法 及完善现行法律。 住房重建中涉及的房地产权问题 是灾后重建的最大困难。在重建区内 存在的合法建筑物所有权、建设用地 的建筑程序，而 建筑法））对建筑基 地产权、面积、容积率都有明确的规 定，如果不按规定实施重建，根本无 法申办规划许可证、工程许可证。因 此，住房重建产生的法律困境，只能 寻求法律的松绑和制定特别法的 响应。 目前我国一些地方纷纷出台 了支持灾后住房重建的实施意见，明 确了灾后住房重建的原则、补助标 准、对象以及重建方式，极大地推动 了灾后住宅重建，但在受损住宅修缮 加固、不动产纠纷调处机制、重建方 式及程序、邻地土地变更、廉租房的 兴建、补助费用的发放、住房供给的 对象、供给标准、多层住宅重建机制、 重建税收的减免等都缺乏明确、可操 作的规范标准，无法实现产权处理的 公平和合理，因此，有关部门应尽快 制定相应的重建特别法及完善物权 法、建筑法、土地法等法律，以适应 灾后住房重建的需要。 （２）建立以个人自力重建为主， 结合建造廉租房及永久性简易房的重 建机制。 大地震后，受灾居民一方面因受 灾导致收入的减少，另一方面因灾后 的住房重建工作而使支出增加，这是 为受灾者提供优惠补助，设立重 建优惠贷款，鼓励个人住房重建为中 心的重要原因。这些支持自力重建的 措施，对有重建能力的受灾户而言， 的确能发挥很大作用，但是对于无法 Ｉｌ５ｌＩｌｉｌＩｉ 。 。 。。 。 萤 。： 。 重建的受灾户，廉租住房和永久性简 房修缮，提供一定利息、补贴；地 设法降低多层住宅重建的启动门槛。 易住房的提供也很有必要。担负 震后居民的房租负担能力 滑，埘中 着维护社会公平的职责，因而理应成 低收入居民予以房租减免。 为提供廉租住房的主体，由负担 因此，建议我国制定多层住宅重建特 别法，首先简化重建决议程序，降低 表决机制：多层住宅的重建经全体区 （２）建立住房修缮辅助制度，减 多层住宅重建的同意门槛，采用简易 少社会资源浪费。 伍Ｕ本，拆除受损房屋完全由政 分所有人二分之一以上提议召开重建 会议，并且经表决权的二分之一以上 同意通过重建决议即可开展重建工 建筑和管理费用，建造廉租住房，并 以较低价格出售或出租给低收入受灾 房更可以推动灾后重建工作。 居民，而协助居民修建永久性简易住 府公费支付，所以，许多可以修缮的 房屋，包括高级公寓及个别住房也因 （３）开展社区重建。 震灾后的重建正是需要社区凝聚 共识的时候，社区重建是最好、最有 效的执行方式，在重建规划时，居民 与地方共同参与，一起加入重建 行列，改变过去自上而下的管 式重 建，采用由下而上的积极参与式重 建，营造出一个更好的生活环境。具 体而言，首先调杏居民的住房重 建需求和意愿，包括居住面积、住房 型态、经济负担能力等基本需求，评 估所需开发用地范围；居民成立社 重建协会，协助住房拆除与重建需求 调查，组织社区居民与专家协商，策 划、商讨与执行重建计划；专家协助 居民进行重建计划制定与执行； 则提供社区重建的设计费用与公共设 施的改善兴建，订立新社区各项相关 作业规范，规范住房开发区位、规模 及兴建住房数量，避免供需失衡和土 地资源浪费。 健全配套措施，推动我国住房 重建 （１）落实资金补助措施。 提供重建补助及优惠贷款是 推动灾后住房重建的关键因素。以资 金补助手段鼓励个别住房重建应灵活 适应不同层面需求：对个人自力重建 的支持，以家庭及人口数为计算基准 单位予以补助；弱势受灾户无力进行 住房重建的，可申请特别优惠资金补 助；对于一般住房重建、购买， 给予优惠贴息贷款；为鼓励大规模住 ｒ——一ｉ！ｌａａ，５￣ 此被拆除，造成大量资源的浪费。鉴 丁此，为有效减少社会资源的浪费， 我国应积极建立住房修缮辅助制度， 其内容主要包括：界定住房修缮行为 的定义、管理程序和权责认定；规范 专业认证登记，自丰性修缮的设计 规划、监造及施工应交由建筑师或专 业机构办理，对一一定规模的修缮行 为，必须由登记许可的机构办理；制 订住房修缮技术及查验规范、修缮材 料标准化规范和修缮技术标准；由专 家学者组成小组，提供修缮规划设 计、建造管理及监造技术限务。 完善多层住宅的重建机制 多层住宅的权利人人数众多且情 况复杂，所涉及的权利关系在重建问 题上最为复杂，影响重建的快速开 展。重建共识难以协调是多层住宅重 建的国际共有问题，各国都很难处 理。日本阪神震灾多年后仍然无法完 全解决多层住宅问题，这是网为多层 住宅同时住着不同经济状况和需求的 居民，很难达成共识。我国 物权法）） 第７６条规定：“以区分所有关系实施 多层住宅的重建，必须经全体区分所 有人及全体表决权 分之： 以卜同意 才能通过重建决议”，但多数表决效 率较低，因一部分居民反对，很难通 过重建决议，进而造成无法申办规划 许可证和 程许可证，给灾后重建家 园带来很大［木】难。许多住宅的原居民 灾后散居各地，不容易聚合在一起， 且各有不同的想法，如果要重建必须 作。其次，明确重建决议程序及重建 费用分担方式，尊重房地产权 益，促进重建工作。再者，对不愿意 参与重建户增设让售请求权和买回请 求权，完善住宅小区内多层住宅的重 建制度，同时建立多层住宅重建争议 处理机制，加速推动灾后重建工作。 引入权利变换制度，解决住房重 建中的产权问题 “权利变换”是１３本在１９６９年制 定的 都市再开发法 中所创设的一 种重建机制，赋予机关、民间组 织或重建开发公司，可以在指定为重 建地区内实施权利变换，权利变换可 使该地区居民在实施重建前充分表达 意愿，并在公平合理原则下，交付原 有土地及建筑物，以换得重建后新的 土地及建筑物。权利变换事实上是一 种共同参与住房联合 发的“合伙” 行为，即由建设用地使用权人、合法建 筑物所有权人、他项权利人及实施者， 分别就其权利变换范围内的权利价值 及提供的资金，共同参与开发，共同 分担风险，于重建过程同分担成 本，并丁重建完成后按其权利价值比 例共享重建后的成果。以权利变换方 式进行灾后重建，可以有效解决都市 更新过程中权属复杂的问题，权利人 能够表达个人的需求、尊重权利人的 意见，以等价值比例转换和公平自由 原则来保障所有参与者应有的权利。 ｆ＿ｘ编郭心ｌ
