浅谈统一不动产登记机关的设置

大家都知道我们国家没有统一的不动产登记机关，而这样混乱的登记制度自然产生了许多问题。孙宪忠老师在其著作《争议与思考—物权立法笔记》中提到一个很简单的案例，深刻暴露了我国没有统一登记机关的弊端。按例讲到一个港商以一块地皮作为抵押到银行贷款开发房地产，并在土地管理部门做了登记。后来建筑快封顶的时候，港商没钱了，他又以房屋为抵押到另外一家银行贷款，并到城市房地产管理部门做了登记。后来港商卷钱跑了。由于房屋地上建筑物与土地使用权不可分，实际上这个港商是用一个东西到两家银行作抵押，那这块地及其地上建筑到底属于哪家银行呢？

借鉴西方发达国家和我国的立法经验，不动产登记机关的统一已是大势所趋。孙宪忠也在其著作中讲到，从理论上讲，统一的不动产登记目标真正实现，成为解决这些问题的有效手段。我国已在《物权法》中明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行规规定。”而具体的机关设置却没有统一的说法。目前，国内学术界和实务界就不动产登记机构的设置问题主要有如下三种主张：

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一是认为应当由基层人民负责不动产登记，这主要是借鉴德国、瑞士等国家的做法。

二是认为应当由专门的行政机关负责不动产登记，这主要是借鉴澳大利亚、我国的地区、特别行政区的做法。

三是认为应当由具有服务功能的事业单位如公证机构负责不动产物权登记，以排除行政干预，确保登记的性和效率。

由基层人民负责不动产登记，结束了登记机关各自为政，呈分散状态的局面。但另一方面它也存在致命的缺陷，那就是当出现不动产纠纷，起诉到，必须审查登记的真实性。但如若出现登记错误，作为审判机关兼登记机关，自己很难在外人面前揭自己的伤疤，这不难让人想到他是否会掩盖自己的错误，这样审判的公正性实在很难让人信服。而由专门的行政机关负责不动产登记，又有可能出现行政机关过多干预积极的情况而备受学者质疑。

如果由具有服务功能的事业单位如公证机构负责不动产物权登记，即排除行政干预，又确保登记的性和效率。但另一个问题出现在我们面前，由于没有必要的领导与监督，又缺乏与其他有关部门的沟通联系，这也无法从根本上

解决错误登记，矛盾登记等问题；也无法明确其权利与义务，对于错误登记的后果负有怎样的责任和义务，都尚待明确。有些学者认为这种权利与义务的不平衡也是造成登记纠纷重要原因之一。

以上每种解决途径都有各自的优缺点，但相比较而言，在行政机关设立专门不动产登记机关较为合理，易于实现。

现行的不动产登记机关大都在上级行政部门领导下开展工作，在部门内部整合相对容易，并有助于整合优化行政资源。当然，对于大多数学者所担心的，在行政机关设立专门的不动产登记机关，可能会有过多干预经济的情况发生，但这种缺陷可以在制度建设中解决。

我们知道没有任何监管的不动产登记是不可行的，所以对不动产登记必要的行政监督还是很有必要的。统一的不动产登记机关可以下设于行政部门，与行政部门的关系可以是指导与被指导、监督与被监督的关系，而与上级不动产登记机关才是领导与被领导关系。下级登记机关在上级登记机关领导下展开工作，并对上级登记机关负责。不动产登记机关日常的行政事务与行政机关统一进行，并由所在的行政机关统一协调不动产登记机关与其他土地管理部门、房产管理部门、林业主管部门、运输工具登记部门、工商行政管理

部门和公证部门等机关的工作。这样，各部门之间既有分工，又有联系，其行政效率大大提高。

而在登记事务上，下级不动产登记机关在上级不动产登记机关领导下统一进行，登记系统内部也要有自己的权责分工。登记机关不再仅仅享有收费的权利，出现问题时，上级登记机关要追究下级登记机关的责任，在必要时给予指导，并及时纠正。登记机关作为统一的、的、权威的不动产登记机关只向上级登记机关负责，其登记事务不受任何个人或影响。

不动产登记机关既是统一的登记机关，又必要的指导、监督与领导，又避免了过多的行政干预。这样的设计又解决了学者门所关注的统一的的不动产登记机关权责不明的问题，这也弥补了由基层人民和具有服务功能的事业单位负责不动产登记的缺点。

而这也在另一方面暴露出一个问题，不动产登记机关既受行政机关指导监督，又受上级不动产登记机关领导，是否会出现两个部门之间责任相互推诿，两不管，或者两部门同时监管统的过严管的过死的现象发生呢？两部门间监管的范围和权责都尚待明确。

我通过对我国不动产登记制度的了解，并对我国不动产

登记制度中存在的问题及其解决的办法略述愚见，学生知道这种观点尚需斟酌与完善，还望各位有识之士不吝赐教！

参考文献：孙宪忠《正义与思考——物权立法笔记》中国人民大学出版社2006年第233—236页

吕伯涛《适用物权法重大疑难问题研究》人民出版社

《民法物权》