四川行政学院学报２０１０年第５期 我国网络管理的问题与机制探索 高宏存 （国家行政学院，北京１０００８９） 内容提要互联网管理是信息时代社会管理中的一个重要的领域，虚拟社会治理成为管理的新挑战和新课题。 互联网络无边界，超越时空，公民在网上可以享受较为充分的信息自由权，因而改变了社会控制的格局。目前国外互 联网治理普遍采用法规、经济手段、行政监督、技术控制和自律手段等多管齐下，进行间接规制。 关键词 网络社会管理对策 【中图分类号】Ｇ２０３ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００８—６３２３（２０１０）０５一ＯＯ６６—０４ 络法律空间。互联网没有也不可能改变现实社会基本 一、网络管理的核心内容 制度以及受这个制度保护的基本社会关系。互联网的 虚拟世界是从现实世界生成的，并且无时不在对现实 １．网络基础设施的规范。涉及网络基础设施管理 世界发生影响，所以虚拟世界说到底还是现实世界的 的法律主要包括《中华人民共和国计算机信息网络国 一部分，虚拟世界的关系无非是现实世界的社会关系 际联网管理暂行规定》、《国互联网络域名注册暂行管 的延伸，仍然要受到现实世界中现行法律的规范和调 理办法》《中华人民共和国电信条例》３部法规，分别完 整。”…因此，《互联网著作权行政保护办法》、《信息网 成了我国网络的国际联网问题、域名管理问题以及电 络传播权保护条例》的制定和实施就是一次很好的尝 信业务的有效开展，为网络发展提供了先决的基础设 试，它是已有法规在网络环境下的具体延伸。 施保障。 ４．不良信息的整治。网络不良信息主要指各种虚 ２．信息服务内容的管理。网络是一个新兴媒介， 假、欺诈或色情等有害信息，国家多采取专项行动的方 综合性信息服务平台。跟网络的媒体价值关系最为密 式来集中整治网络不良信息，并期望建立网络不良信 切的首推信息服务，涉及该议题的法规较多，主要有 息综合整治的长效机制。目前出台的规范性文件主要 《互联息服务管理办法》、《互联网电子公告服务 有《集中开展互联网站清理整顿工作方案》、《关于进 管理规定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规 一步加强移动通信网络不良信息传播治理的通知》、 定》、《非经营性互联息服务备案管理办法》、《互 《工业和信息化部关于进一步深入整治手机淫秽色情 联网新闻信息服务管理规定》等５项。各种信息服务 专项行动工作方案》等。对网络不良信息的整治将是 管理规定中都涉及到三种制度：对经营性互联息 一个长期的过程，需要长期关注和全面布局，营造健康 服务实行许可制度；对非经营性互联息服务实行 向上的网络环境。 备案制度；对提供内容信的息服务实行定期审查制度。 ３．传播权利的保护。信息的数字化使作品复制更 二、网络管理存在的主要问题 容易，但也存在侵犯版权的隐患。“互联网的立法前 提就是承认现行的传统的法律原则都应该是应用于网 快速发展的网络新媒体，倒逼我国相关文化 ［作者简介］高宏存（１９７０一），国家行政学院社会和文化教研部教师。 ［收稿日期］２Ｏ１０＿＿０７—１０ ・６６・ 四川行政学院学报２０１０年第５期 做出调整以适应新媒体产业发展跃进的现实需求。网 络多媒体传播环境下，不能通过行政命令管控信 息，很难再用控制传统媒体的方式控制网络“比特”媒 体，网络环境下的传播控制模式也已转变。目前世界 各国的网络治理，普遍采用法规、经济手段、行政 监督、技术控制和自律手段等多管齐下，进行间接规 制。目前我国的网络管理存在许多矛盾问题：诸如网 络媒体特性凸显与媒体管理和内容管理手段缺乏的矛 盾；媒体管理与产业管理的统筹之间的矛盾；网络基础 管理与网络行为主体信息衔接问题；电信企业的社会 责任缺失与经济利益追求之间的矛盾；法律法规不健 全不具体，难以执行落实等等。概括说来主要问题有： １．网络管制权过于分散。网络治理的主体是 、私营部门和民间社会。国外部门都成立了 相关的机构进行管理，如英国互联网治理机构是网络 观察基金会（ＩＷＦ，Ｉｎｔｅｒｎｅｔ Ｗａｔｃｈ Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ），一个半 官方的行业自律组织；新加坡的互联网治理机构是传 媒发展局；美国互联网管理机构则是联邦通信管理为 委员会。在我们国家，网络治理是按照信息形态和内 容差异来划分责任主体，实行多部门管理，也因此造成 多部门职能交叉的问题。 我国互联网管理机构的法律依据是《互联网 信息管理办法》，该法第１８条规定：“信息产业 主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对 互联息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫 生、药品监督管理、工商行政管理和、等 有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联息 内容实施监督管理。”这种管制模式不仅导致相关部 门之间的利益相争，而且更为重要的是会产生一些弊 端：“其一，造成全盘规划的困难；其二，导致管制 的低效率。这种模式还使统一的管制权被不同的管制 机构分割，‘九龙治水’的分权架构不仅不能起到制衡 的作用，反而在一定程度上加大了监管成本、降低了监 管效率，同时导致争功诿过、执法责任不明确的法律后 果。” ２．网络管理制定和实施滞后。在网络管理领 域措施存在明显滞后、过时现象，在网络新媒体管 理中普遍存在。一方面网络领域出现了许多新问题， 尚无具体规定出台，显现出明显的滞后性，管理跟， 不上网络技术应用发展的步伐。另一方面，原有部分 规定已不适应发展变化了的新情况。如草根媒体 的崛起、人肉搜索的风行、微博客与微视频的兴起等新 兴传播形态，现有的管理部门无法为其提供系统而权 威的法规体系，有的只是一些不太完善的部门规 章和不具备强制执行性质的规范性文件，不能满足行 业的发展需要。此外，缺乏鼓励性、支持性、保护性的 制度（特别是较为系统全面的知识产权保护制度），致 使网络盗版、网络侵权等各种侵犯知识产权问题不断 发生，从而亟需建立一种网络时代的各种知识产权保 护机制和用于规范数字化生存方式的网络文化产业制 度。 ３．重内容规范管理，轻产业推进。目前，网络管理 多侧重从信息服务和内容管理的视角制定，没有 站在整个产业发展的高度去规划网络行业的发展。网 络是一种媒体形态，但是网络又不是单纯的媒体，而是 一个应用广阔的平台。在这个平台之上，可以整合媒 介，实现融合，可以推行电子政务、电子商务，可以成为 网民的生活空间。由此，应该本着大平台的思想用好 网络，用产业的视角规划网络，才能真正把网络新产业 做大做强，真正成为我国传媒产业转型升级和产业振 兴的最大推动力，从根本上推动我国传媒业的竞争力， 更好地做好文化输出和国家文化展示的能力，让网络 成为国家软实力的象征和载体。另外，既有的多 为规范性文件或决定通知，缺少高强制性的法律。在 对网络监管和治理过程中，各方标准不统一，随意性 大、落实难的问题比较突出。的执行失之于宽、失 之于软，缺乏应有的监督和管理。 ４．侧重信息整治和安全与网络整体价值失衡。互 联网是一个崇尚个人自由的领域，更多的是一种积极 的变革力量。网络的出现网络的性质应该是中性的， 但又必须治理，而不是单纯依靠的行政管制，治理 比管制更适合国家管理思路。网络在发展的初期，出 现非法、反动、暴力、黄色等信息泛滥的情况，应客观看 待，长远谋划。从现有法律法规来看，国家有关部门集 中开展对互联网不良信息、互联网上网服务营业场所 （网吧）、网络文化市场、网络游戏的监管和整治行动。 相反，在网络新媒体行业蕴藏的无限可能却缺乏战略 引导和支持。由此，国家有关部门应该把着眼点 放在网络新媒体的积极一面，积极引导网络新媒体行 业引领传媒变革，开创新的产业业态和经济增长点。 三、网络治理的和机制探索 互联网已经是我国经济社会运行的重要基础设 ・６７・ 四川行政学院学报２０１０年第５期 施，包含网络经济在内的信息产业已经占到国家ＧＤＰ 总量的１０％以上，成为国家战略支柱产业。同时，网 络也已经成长为影响巨大的新兴媒体，因强大的传播 功能成为坚持主流导向的主流媒体，发展中延续 技术以及终端用户责任。整体而论这是一种和私 营部门混合管理网络的模式，也有行业自我管理为主， 指导的管理模式，英国和加拿大等国家都是采用 了半官方或民间机构或行业协会主导网络管理的模 式。 了“草根”媒体的角色和自身的传播个性。 针对我国网络管理中存在的问题矛盾和发展现 ２．明确网络管理的基本原则。具体到我国国情， 互联网治理关涉网络立法、信息安全、网络安全、垃圾 状，既要尊重网络发展规律，顺应发展趋势，推动网络 治理健康有序地发展，也必须借鉴国络管理的成 邮件、色情暴力等不良信息、网络欺诈与犯罪、个人隐 功经验，积极探索我国网络社会管理的模式和机制。 （一）网络管理的基本思路与原则 １．建立主导的网络治理格局。治理和管制 最明显的区别就是治理更强调双方互动和协调配合， 而管制只需要企业或者个人执行行政命令，是一种单 向性的管理。互联网治理是多向的、互动的，需要 主导、企业自律和公民自觉参与，而网民则是整个互联 网治理中的核心。 ２００３年１２月，联合国在日内瓦召开了世界信息 社会峰会（ＷＳＩＳ）第一阶段会议，组建互联网治理工作 组（ＷＧＩＧ），ＷＧＩＧ认为，“互联网治理就是各国、 企业界和民间团体从他们各自的角度出发，对于公认 的那些塑造互联网的演变及应用的原则、规范、规则、 决策方式和程序所作的发展和应用”。概括起来，网 络治理应该具有这样几个特征：“（１）治理不是一整套 规则，也不是一种活动，而是一种过程。（２）治理不是 控制，而是协调。（３）治理既涉及公共部门，也包括私 人部门。（４）治理不是一种正式的制度，而是持续的 互动行为。” ２００５年，时任副总理的出席 了联合国信息社会世界峰会，他阐述了中国的观 点和态度，是主导，多方参与，民主决策和高度透 明，这是中国对于互联网管理的态度。 ２００７年１月２３日，政治局集体学习时，胡锦 涛总就强调：“以创新的精神，加强网络文化建设 与管理，满足人民群众日益增长的精神文化需要”，要 “切实把一手抓发展、一手抓管理的要求贯彻到网络 技术、产业、内容、安全等各个方面”。 在美国，对互联网管理的总体目标，是确保互 联网成为安全可靠的传播和商业媒介。因此在私营部 门领导下，通过广泛的公众教育，在充分保障公民言 论、隐私及其他权力的前提下，赋予终端用户以有效的 技术和方法，使其自觉自愿地对网络传播内容进行有 效的控制。美国管理模式包括五个关联密切的构件， 即私营部门主导、权力至上、公众教育、内容控制 ・６８・ 私、知识产权保护等方面内容。但网络治理要坚持 “积极利用、科学发展、依法管理、确保安全”的方针， 坚持互联网发展与管理统一，行政手段与法律手段统 一，产业发展与信息安全统一，参照国际惯例与适应中 国国情统一，从而形成法律规范、行政监管、行业自律、 技术保障、公众监督、社会教育相结合的互联网管理体 系，形成我国的互联网管理的机制。 （二）探索网络治理的制度建设 从国外的经验来看，网络治理需要统筹运用立法、 行政、行业自律、网民道德自律等多种手段。作为社会 管理的重要领域，我国网络管理要借鉴国外的经验，努 力形成统分结合、相对集中、职责明确、权责一致的管 理，提高网络管理的成效。 １．形成相对集中统一的网络管理职责，尝试“共 同管理”。目前我们网络治理仍然是由多个部门分散 管理，一定程度上阻碍其协调有序地健康发展。因此， 要充分认识网络的跨平台、跨行业的特性，逐步加大多 部门联合发文、一致行动的力度，西方国家在实践中已 经认识到这样做的必要性，有些国家也已经采取实际 步骤，成立专门部门，进行管理的相应改革。我们 要整合过于分散的网络管理部门，把职能相对集中地 集中在几个部门，明确主导者和协作者，同时完善地方 网络管理部门的管理机制。针对网络管理中的地方过 度干预和封堵网络的监督权利和公众的表达权、 知情权和参与权，因此要把网络管控运营的权力由中 央统一管理。 从２００９年１２月到２０１０年５月底，外宣办、 全国“扫黄打非”办、工业和信息化部、、新闻出 版总署等九部门将在全国范围内联合开展深入整治互 联网和手机媒体淫秽色情及低俗信息专项行动。诸如 此类治理活动，应该加以研究，不搞运动式，实现制度 化、常态化。 ２．学习国外先进的立法经验，完善网络管理的法 律法规体系。我国围绕网络管理在法律规范和行政管 四川行政学院学报２０１０年第５期 理等方面出台了一系列法律、法规和规章，但相对于互 联网产业的突飞猛进，法律法规建设仍然滞后，要加快 ４．切实保护知识产权，为行业发展提供不竭动 力。网路新媒体行业是以技术为主导的，文化创意是 在技术的支持下，生成具体的产品形态。由此，加大科 技投入，增强科技创新能力，是大势所趋。同时，要增 强对知识产权的保护，尊重作者的劳动，严厉打击盗版 等侵权行为，为网络新媒体行业的发展打造良性环境。 同时明确优先发展的重点领域、重点企业，形成“以点 带面，全面升级”的发展格局，推动整个产业的发展。 建立健全相关法律法规体系，为网络信息安全提供良 好的法律环境。网络发端于国外，国外在网络新媒体 方面积累了很多宝贵的经验。 发达国家通过立法奠定了互联网管理的基 础，利用法律对互联网行为做出了明确的规范。有关 部门对世界４２个国家的相关调查表明，大约３３％的 国家正在制定有关互联网的法规，而７０％的国家在修 改原有的法规以适应互联网的发展。如英国非常强调 依靠现有的法规，如刑法、猥亵物出版法及公共秩序法 等来延伸到互联网指令当中。德国则是全球第一个制 定互联网成文法的国家，德国联邦议会在１９９７年６月 １３日，颁布综合性的法案《信息与通信服务法》（即 《多媒体法》）、《电信服务数据保》，用来解决经由 互联网传输的违法内容，包括猥亵、色情、恶意言论、谣 言、反犹太人等宣扬种族主义的言论，更严格规范了有 关纳粹的言论思想与图片等相关信息。根据发展信息 和通讯服务的需要对《刑法》法典、《传播危害青少年 文字法》、《著作权法》和《报价法》作了修改和补充。 这些立法经验和相关法律条文，对于我国全面的网络 立法工作，是一个很好的借鉴。ｌ， 就立法内容来看，互联网立法侧重于这样几个方 面，保证、重视未成年人保护、对互联网内容 实行强制管理（如新加坡、韩国、法国）、反垃圾邮件 （美国、日本、澳大利亚等都颁布了《反垃圾邮件法》）。 ３．增加投入，鼓励技术创新，加强技术研发 和新技术手段建设。行政手段也是各国管理互联网的 重要手段，比较常见的包括信息过滤与封堵、内容分级 制、内容审查制、网站注册制、税收优惠制等。其中借 助于技术手段运用的进步和发展，促成更加有效地的 选择，通过技术手段实现对危害青少年不良信息、 危害的反动言论、电脑犯罪行为的攻击等进 行有效地防护和保障。特别是要探索建立覆盖手机等 新兴媒体和论坛、博客、视频等互联息内容监测指 挥系统，与其他相关部门资源共享、平台对接，更有效 地全面地监测管理。 网络整合的领域很多，应通过组建跨媒体、跨行业、跨 地域的传媒集团，最大限度地提高文化资源的利用率， 走一条适合中国国情的网络新媒体发展之路。 ５．调动网络行业从业者的积极性，促行业自律； 倡导网民自律，文明上网，从源头上保证网络良性发 展。行业自律和网民道德自律，也是发达国家互联网 治理普遍采用的一种手段。以申请和投诉的方式，提 倡社会监督和举报，净化网络环境。行业自律包括两 个方面：一方面是行业内对国家法律，法规的遵守 和贯彻；另一方面是行业内的行规，约束自己的行为。 行业自律能够规范行业行为，协调同行利益关系，维护 行业间的公平竞争和正当利益，促进行业发展。在网 路新媒体领域，就很重视行业自律，比如：文化部出台 《中国互联网行业自律公约》（２００２年１１月ｌ５日）；互 联网协会公布《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良 信息自律规范》（２００４年６月１０日）。Ｅｔ后，随着网络 新媒体行业的发展，这方面的促进工作理应进一步加 强。 参考文献： ［１］魏永征．论网络立法的价值取向．福建管理干部学 院学报，２００２（１）． ［２］张小罗著．论网络媒体之管制．北京：知识产权出版 社，２００９．１８９． ［３］唐守廉．互联网及其治理．北京邮电大学出版社，２００８． １０． ［４］汪峥：新媒体的绿色治理需要绿色措施．社会观察。２０１０ （２）． 责任编辑：李翔 ・６９・
