Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ Ａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ ｛ｌ；Ｊ占缸会 ２ ０ ｏ ９．１ １（下） 人民调解制度的运行现状及其存在的问题 张树天 摘要人民调解制度是我国重要的纠纷解决方式，近年来因自身局限而不能充分发挥解纷作用。本文从人民调解制度的 运行现状和存在的问题两个方面对该制度进行了剖析，提出了人民调解制度改革的必要性。 关键词人民调解制度社会纠纷 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９—０５９２（２００９）１ １－３８９ ０１ 中图分类号：Ｄ９２５ 人民调解制度作为一项具有中国特色的解决民间纠纷的法 律制度，自其涎生以来，以其优化、迅速、低廉处理纠纷的方式化 解了大量的民间纠纷，它的发展历史充分体现了，它是除诉讼制 度以外，运用得最广泛、最成功，并深受广大群众欢迎的一种纠纷 解决途径和社区服务方式。目前，我国已建立起人民调解委员会 近一百万个，拥有调解人员九百多万人。人民调解委员会的普遍 建立，使人民调解活动得以渗透于城乡基层社会生活，通过采取 灵活多样的方式预防和解决各种民问纠纷，同时分流一部分 主管的民事案件。因此，人民调解被认为是我国多元化纠纷解决 机制中的重要一环。 一、人民调解制度的运行现状 在新的历史时期，随着国家改革开放的不断深入和社会主义 市场经济的不断发展，使不同价值观念、利益观念和是非观念相 互碰撞、冲突，各种利益关系的进一步调整使各种社会矛盾大量 增加，矛盾主体日趋多元化，内容愈益复杂化，人民调解工作面临 了各种新矛盾和新问题，给人民调解工作带来了新的挑战。人民 调解在９０年代中期发展达到高潮后逐渐呈下滑趋势，受理纠纷 数量明显下降。据统计，１９９５年，人民调解委员会调解的纠纷数 为６０２．８万件，法眵 一审民事案件受案数为２７１．８万件，比例为 ２．２：１；至２００１年，人民调解委员会调解的纠纷数为４８６．１万件， 一审民事案件受案数为３４５．９万件，比例为１．４：ｌ：２００５年， 人民调解组织调解的纠纷数为４４８．７万件，一审民事案件受 案数为４３６．Ｉ万件，比例为Ｉ：Ｉ。０人民调解受案数量的减少，说 明其解决社会纠纷的功能正弱化。对此，有学者预测：人民调解 制度“随着市场经济建设的进一步发展，人们将会更多地借助法 律来维护自己的利益，而民间调解的作用还会进一步下降。”所 以，从目前看“强诉讼、弱调解”的纠纷解决体系结构特征已经形 成。而这种局面的形成和人民调解制度自身的存在的问题是分 不开的。 二、人民调解制度存在的问题 （一）人民调解制度统一立法的缺失 长期以来，人民调解工作只能靠经验、靠领导的重视程度来 推动，人民调解制度缺乏统一性、规范性立法。目前，有关人民调 解制度的规定散见于《》、《民事诉讼法》、《婚姻法》、《继承法》、 《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《人民调解条例》等 法律、法规和规章中，其中对人民调解制度的规定不够完备，且都 过于原则，而且这些规范性文件分散，协调性不够，有些规定甚至 还存在相互矛盾之处。虽然２ｏｏ２年国家发布的三个文件，即最 高人民、司法部《关于加强人民调解工作的意见》，最高人民 作者简介：张树天，西南财经大学法学院２００９级经济法专业硕士研究生。 《关于审理人民调解协议的规定》，司法部的《人民调解规定》， 使情况有所改观，但仍无法适应客观形势的需求。 （二）人民调解员队伍素质不高 调解人员大多没有受过正规的法律专业教育，难以熟练运用 法律法规调解纠纷，而且指导调解的观念陈旧。并且以往的民间 矛盾主要以邻里纠纷、婚姻家庭、遗产继承等纠纷类型为主，这些 纠纷具有单一性、内部性和不易扩散性等特点。伴随着市场经济 改革的进行，经济成分、经济主体、社会组织形式、社会生活 方式等逐渐多样化，使与之相适应的利益格局不断调整变化，新 型民间矛盾不断出现。除传统的纠纷类型，还出现了合同纠纷、 劳动纠纷、村务管理纠纷、土地承包纠纷、征地拆迁纠纷、房屋宅 基地纠纷等类型。。这些纠纷对人民调解组织解决纠纷的能力提 出了新的考验，对人民调解员的业务素质提出了更高的要求。 （三）不注重对纠纷当事人民事权利的保护 在实践中，为淡化当事利意识而化解纠纷的“和稀泥”式 的调解相当普遍。调解者往往把缓解矛盾、息事宁人作为优先考 虑的目标，不但不鼓励当事人提出正当的权利主张，反而为达成 和解，尽量压抑当事人的权利主张。当事人的权利意识一旦觉 醒，可能会导致矛盾激化。 （四）人民调解协议的法律效力弱 长期以来，人民调解协议的效力问题是制约人民调解制度发 展的瓶颈。我国民事诉讼法第１６条第２款规定：“人民调解委员 会依照法律规定，根据自愿的原则进行调解。当事人对达成的协 议应当履行：不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民起 诉。”这一法律规定被人们戏称为“调解不算数”。由于缺乏法律 约束力，因此在实践中，很多纠纷在经过调解解决后，当事人仍会 反悔而进入诉讼程序。这增加了当事人纠纷解决的成本，也导致 调解的程序利益被抵消了。人民调解协议的权威性，乃至整个人 民调解制度的权威性、有效性都因此而被抹杀了。 三、结语 从我国人民调解制度运行的现状和存在的问题可以看出，其 应有的纠纷合理分流和有效解决功能受到极大地制约。因此，应 在保持人民调解的民间性质的基础上，对其进行改革，完善其自 身制度建设，从而增强其解决纠纷的效果，使其更充分地发挥解 纷作用，维护社会的安定团结，在有限条件下帮助实现法制建设 的快速发展。 注释： ①罗华．人民调解制度的现状、变化及其价值内涵．理论与改革．２００２（６）．第ｌ２２页 ②徐枫．当前人民调解制度面临的困境及成困．法制与社会．２００９（２）．第ｌ６３页． ３８９
