宅基地权属争议处理法律问题研究

叶亚杰

【摘 要】The disputes on curtilage right include various arguments and dissensions on house base, except for in-fringement on house base and illegal activities on house base. It has essential differentiation with other disputes. We should handle these disputes according to the prepositive procedures of administration and principles of ex-isting benefits protection. The processing procedures mainly include consultation, intermediation, administrative decision and the administrative litigation.%宅基地权属争议主要是宅基地权属确定之前的，有关宅基地的占有、使用、收益过程中产生的，除宅基地侵权、宅基地违法及其他宅基地纠纷以外的各种争议和争执，它与宅基地侵权、宅基地违法及其他宅基地纠纷有着本质的区别。应当按照行政处理前置程序、现有利益保护等原则处理宅基地权属争议。根据相关法律的规定，宅基地权属争议处理程序主要有协商、调解、行政裁决、行政复议或行政诉讼等。 【期刊名称】《警官高等专科学校学报》 【年(卷),期】2014(000)004 【总页数】3页(P47-49)

【关键词】宅基地;权属争议;违法;侵权 【作 者】叶亚杰

【作者单位】黄淮学院 社会管理系，河南 驻马店 463000

【正文语种】中 文 【中图分类】D922.3

一、宅基地权属争议概述

报告提出：“依法维护农民宅基地使用权”，十八届三中全会再次强调：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”随着相应的制定，以前沉寂的宅基地也逐渐显现出活力，其经济效益日益凸显，但是，随之而来的宅基地权属争议也越来越多。如何依法及时地处理这些争议，成为当前亟待解决的问题。 宅基地权属是指宅基地权利的归属，是存在于土地之中的排他性完全权利。它包括宅基地的所有权、使用权、继承权和其他权利。根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第第二款的规定，宅基地属于农民集体所有。所以，当前宅基地的所有权归集体所有，而农民对依法申请审批的归自己的宅基地具有占有、使用、收益权，没有处分权。因此，宅基地权属争议主要是指对宅基地的占有、使用、收益过程中产生的各种纠纷。另外，2010年11月29日，国土资源部第6次部务会审议通过的《国土资源部关于修改部分规章的决定》修改后的《土地权属争议调查处理办法》（以下简称土地权属争议调查处理办法）第14条规定：“下列案件不作为争议案件受理：1.土地侵权案件；2.行政区域边界争议案件；3.土地违法案件；4.农村土地承包经营权争议案件；5.其他不作为土地权属争议的案件。”其中的行政区域边界是指或者省、自治区、直辖市批准的行政区域毗邻的、各有关行使行政区域管辖权的分界。行政区域边界争议多指各级之间的行政区域边界不清而导致的纠纷，纠纷主体是，一般不包括农户个体，

所以不属于宅基地权属争议的范畴；农村土地承包经营权争议，是指关于农民集体所有和国家所有的，依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地的承包经营、调整、招标、流转、经营期限改变等问题引发的纠纷，一般不包括宅基地，①所以，农村土地承包经营权争议也不属于宅基地权属争议的范围。由此可以看出，上述第2项和第4项一般不包括宅基地的纠纷，而其他各项含有宅基地方面的内容。据此分析，可把宅基地权属争议定义为：宅基地权属确定之前的，有关宅基地占有、使用、收益过程中产生的，除宅基地侵权、宅基地违法及其他宅基地纠纷以外的各种争议或争执，也称宅基地权属纠纷。 二、宅基地权属争议处理原则

宅基地权属争议处理原则，是指对处理土地权属争议起着原则性、指导性作用的规定。根据土地管理法、土地权属争议调查处理办法等相关法律法规规章制度以及党的报告和十八届三中全会等精神，宅基地权属争议处理原则主要有以下几个方面：

（一）行政处理前置程序原则

行政处理前置程序原则，主要内容是指对宅基地权属争议案件，在最终提起行政诉讼之前，必须经相关的行政机关依法作出行政处理决定，否则人民不予受理。国内外的相关研究表明，土地确权是一项性和专业性较强的具体行政行为，关系到千家万户的利益，所以只能由专门的管理机构作出特定的处理决定。②在我国只能由相应的才能对土地权属作出具体认定，其他任何机关和个人，包括人民都不能对土地归属作出具体裁决。因此，宅基地作为一种重要的土地资源，在其权属未定之前发生的权属争议，只能先由相应的作出认定处理，对此具体行政行为不服的，才可以提出行政诉讼，这即是宅基地权属争议的行政处理前置程序原则的基本要求。基于这项原则，我国土地管理法第16条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由处理。”土地权

属争议调查处理办法第9条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上或者乡级提出处理申请，也可以依照本办法第5—的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第31条规定：“当事人对作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”因此，宅基地权属争议最终提起诉讼之前，必须先由相应的作出具体的行政认定，否则不予受理，即必须按照行政处理前置程序原则处理宅基地权属争议。 （二）现有利益保护原则

现有利益保护原则，主要是指在宅基地权属争议解决之前，即在确权之前，任何一方不得改变宅基地的现有状况，不得破坏宅基地上的房屋、林木及其他附属物现存状态。在宅基地权属确定之前，这种法律关系处于不稳定状态，而在此状态下的财产属于不动产，一旦破坏很难恢复原状，将给调查取证带来极大的困难，所以，在确权之前，任何单位和个人不能改变当前的状况。为此，土地管理法第16条第四款和土地权属争议调查处理办法第22条都规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。” 三、宅基地权属争议处理程序

根据土地管理法、土地权属争议调查处理办法及其他相关法律法规的规定，宅基地权属争议处理程序主要有协商、调解、行政裁决、行政复议或行政诉讼等。 （一）协商

协商是指争议双方在自愿、平等、真实的基础上，无须第三方的介入而解决争议的方式。土地管理法第16条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由处理。”土地权属争议调查处理办法第9条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上或者乡级提出处理申请，也可以依照本办法第5—的规定，向有关

的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”根据上述规定，宅基地权属争议双方在权属确定之前发生纠纷，应当由双方充分协议，经过协商，达不成和解协议或者反悔的，才可以向或土地管理部门申请调解、行政裁决，否则不予受理。 协商是争议双方对自己权利处理的一种方式，是私法自治原则的体现，所以，协商必须建立在自愿、平等、真实的基础之上。③如果在协商中出现暴力、协迫、欺诈、或者显失重大公平等不公正、违背自愿的情况，此协议内容无效；协商处理的内容不能违法或者违公德、侵害社会公共利益或者其他主体的合法利益，否则协商内容也无效；经过自愿、平等充分协商达成协议的，双方在和解协议上签字盖章后，对双方具有约束力。如果达不成和解协议或者一方反悔的，应当向相应的或者土地管理部门申请调解，而不能直接向人民提起诉讼，否则人民不予受理。 （二）调解

调解,是指争议双方把争议提交无利害关系的第三方，由第三方居中协调，化解矛盾的一种方式。申请调解的主要程序如下：1.申请。争议双方不能达成和解协议或者一方对调解协议反悔的，应当以书面形式，向相应的或土地主管部门申请调解。县级以上国土资源行政主管部门负责宅基地权属争议案件的调查和调解工作。个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，也可以根据当事人的申请，由乡级受理和处理。2.书面审查。或土地主管部门收到申请以后，在7个工作日内进行书面审查。审查申请人是否与争议的宅基地有直接利害关系或者是否有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。经审查，如果申请人与争议的宅基地有直接利害关系或者有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据的，应当受理。在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理；如果申请人与争议的宅基地无直接利害关系

或者无明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据的，或者不属于宅基地权属争议范围的纠纷，不予受理，并拟定不予受理建议书，报同级作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。3.调查处理。或者土地主管部门经审查，对受理的宅基地权属争议案件，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（1）颁发的确定宅基地权属的凭证；（2）或者主管部门批准征收、征用、划拨、出让宅基地或者以其他方式批准使用宅基地的文件；（3）争议双方当事人依法达成的书面协议；（4）或者司法机关处理争议的文件或者附图；（5）其他有关证明文件。对于以上证据，或土地主管部门应当实地勘验、查实，了解实际情况，经调查属实的，才可以作为认定事实的根据。否则，证据无效。

或土地主管部门应当在查清事实、分清权属关系的基础上，以自愿、合情、合法的形式进行调解，调解达成协议的，应当及时制作调解书。土地权属争议调查处理办法第24条的规定：“调解书应当载明以下内容：（1）当事人的姓名或者名称、法定代表人姓名、职务；（2）争议的主要事实；（3）协议内容及其他有关事项。”调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖或土地主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。调解书生效之日起15日内，依照民事诉讼法的有关规定，将调解书送达当事人，并同时抄报上一级或土地主管部门。

调解未达成协议的，或宅基地主管部门应当及时提出调查处理意见。土地权属争议调查处理办法第30条规定，受理争议案件的机关应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经或宅基地主管理部门的主要负责人批准，可以适当延长。另外，土地权属争议调查处理办法第29条规定：“调查处理意见应当包括以下内容：（1）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；（2）争议的事实、理

由和要求；（3）认定的事实和适用的法律、法规等依据；（4）拟定的处理结论。” （三）行政裁决

或土地主管部门对宅基地权属争议案件受理后，未达成协议的，提出调查处理意见，在5个工作日内应当报上级或同级作出处理决定，即行政裁决。对此行政裁决，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，即发生法律效力。

研究表明，④通过或土地主管部门下达处理决定解决宅基地权属争议案件数占总数量的47．4%。所以，作出的具体行政行为，即下达的有关处理决定，是解决宅基地权属争议的主要形式。这是因为，行为具有很强权威性，比较客观、公正，并且相对诉讼来说，具有周期短、不收案件受理费、经济高效性、处理决定强制性等特点。所以，这种处理纠纷的方式比较受群众欢迎。当然，这种裁决处理案件的形式，不免存在徇私枉法，枉法裁判或者其他处理不公正的现象。鉴于此，土地权属争议调查处理办法第31条规定：“当事人对作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。” （四）行政复议或行政诉讼

根据我国《行政复议法》《行政诉讼法》和有关土地管理法规的规定，宅基地权属争议当事人对于下列两种情况可以申请行政复议或提起行政诉讼：1.有关的对上述调查处理意见作出的处理决定；2.对于宅基地权属争议当事人的申请，有关的作出的不予受理决定。

对于以上两种情况，当事人可以先申请行政复议，对复议结果不服的，可以提起行政诉讼；也可以不经复议，直接向人民提起行政诉讼。 【注释】

①蒲方合．宅基地使用权置换中的利益平衡机制研究［J］．经济改革，2009，

（04）：95．

②J.H．Drummond．Rural Land Use and Agricultural Production in

Dinokana Village，Bophuthatswana［J］．GeoJourna1，1990，22，（3）：337．

③王旭东．中国农村宅基地制度研究［M］．北京：中国建筑工业出版社，2011：106.

④．河北省土地权属争议调处研究［D］．天津大学，

2011：29．