名眼观察·聚焦上海合作组织 新时期上海合作组织面临的形势和任务 邓浩 【内容提要】以印度和巴基斯坦加入为标志，上海合作组织完成首次扩员，步入一个新的历 史发展时期２Ｏ１ ８年青岛峰会将成为新时期上合组织发展进程中的一个里程碑事件 当前上合 组织正值巾阎开启新时代中国特色大闺外交之际，面临转型升级、再续辉惶的重大契机，未来 应从战略高度和长远角度规划好上合组织的发姨方向，确保其始终沿着正确的轨道前行 【关键词】上海合作组织； “上海精神”；人类命运其同体 ＤＯＩ：１０．１９４２２／］．ｃｎｋｉ．ｄｄｓｊ．２０１８．０６．００８ ０１８年６月，上海合作组织（以 一下简称“上合组织”）将在中国青 岛举行第ｌ８次元首理事会会议。这 是中国第四次作为轮值国举办上 织的诞生准备了必要条件，奠定了坚 性磋商协作机制。２０００年７月，乌兹 别克斯坦以观察员身份首次参加“上 实基础。一是在苏联解体后，中国、 俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、 塔吉克斯坦五国本着平等协商、互谅 互让的精神，开始谈判解决历史遗留 的边界问题。１９９６年４月２６日，中、俄、 哈、吉、塔五国元首在上海举行首次 会晤，标志着五国会晤机制建立，这 是上合组织的源头。二是１９９６－－１９９７ 海五国”元首会晤，标志着会晤成员 实现扩大化。【】】 第二阶段（２００１ ２００４年）是 建立起步阶段。这一阶段上合组织的 工作重心主要是内部建设。一是宣告 成立。２００１年６月１４日 １５日，中、 俄、哈、吉、塔、乌六国元首在上海 举行首次会谈并签署 上海合作组织 合组织峰会，也是该组织扩员后举行 的首次峰会，对其的未来发展和欧亚 地区的战略稳定都具有十分重要的意 义 上海合作组织发展进入新时期 青岛峰会是在上合组织经过ｌ７ 年发展来到一个重要历史节点的背景 下举行的，必将成为新时期该组织发 年中国与俄、哈、吉、塔四国签署 关 于在边境地区加强军事领域信任的协 定 和 关于在边境地区相互裁减军 成立宣言 ，正式宣告上海合作组织 诞生，明确了加强友好合作、致力于 维护和保障地区和平、安全、稳定和 推动建立民主、公正、合理国际政治 经济新秩序的宗旨，推出以“互信、 互利、平等、协商，尊重多样文明， 事力量的协定 ，成功解决了中国与 俄、哈、吉、塔四国总长达７５９３公 里的边界问题，并开启中国与俄、哈、 展进程中的一个里程碑事件。 ２Ｏ１８年是上合组织成立１７周年， 追根寻源，该组织是在１９９６年诞生 吉、塔四国多边交往的序幕。三是“上 海五国”会晤机制不断扩大。１９９７年 ４月以后，中国与俄、哈、吉、塔四 国的五国两方谈判过渡到五国五方多 边谈判，会晤内容逐渐从边界安全扩 的“上海五国”机制基础上演变而来。 谋求共同发展”为基本内容的“上海 精神”。二是定章立制。２００１年６月， 中、俄、哈、吉、塔、乌六国元首签 署《关于打击恐怖主义、主义和 极端主义上海公约 ，明确界定了“三 从“上海五国”建立至今，上合组织 主要经历了以下四个阶段的发展变 化。 第一阶段（１９９６—２００１年）是准 大到地区安全和经济合作，会晤机制 除元首会晤外又增加了总理、外交、 国防、、安全、边防等多个经常 备萌芽阶段。这一阶段是“上海五国” 会晤机制建立和发展阶段，为上合组 股势力”的内涵，确立了合作的原则、 方式和各方的权利和义务，为成员国 ３２ Ｃ０ＮＴＥＭＰ０Ｒ剐吖珊ｏＲ‘Ｄ ２０１ ８．６ 当代世界 ２０１８年６，ｑ，上海合作组织在中国青岛举行第１８次元首理事会会议。图为青岛浮山湾夜景。 开展仃效安 介作 定Ｊ， 小法律 础；２００２ ６ Ｊ】，人幽兀卣 铃署 础 １７日，蒙古困住上合组织塔什十峰 会上获得观察员地他， 忠荷组纵扩 大进程开启；２０ｌ７年６ Ｊ】９ Ｈ，随 着印度和巴肇斯坦正式加入，．．Ｊ 介组 织完成首次扩员，发腱成为由８个Ｉ ｌ式成员囤、４个观察员国、６个对 伙伴幽共ｌ ８个国家组成的欧哑地区 最大的国际性组织。一是进一步ＪＪｎ强 世代友好的· 强决心，怀志符该 织 的基础性法制建设取得又一新的 成果。２００９ 、２０１７年，ｆ 合 【织 成员国元酋相继掺岩 反恐怖』｜义公 性、纲领性文什“上海合竹！组坌Ｊ｝｛兜 》， 对组织的宗旨、ｆ｜务、原【『！『Ｊ、合ｆ１ 方 向、饥ｆ；ＩＪ、经 、成员的ＪＪＩ】入ｆｌ】退ｊ¨、 对外天系等‘系列 人 题做ｍ『１』】俑 的法律规定。三是机制建没。２００３乍 ５』Ｊ ２９ Ｈ，卜合 织宦布缱 秘｝Ｓ处 作为其常没行政机构， 婴为组织框 约》和 反极端ｔ义公约 ，进 少 夯实Ｉ，成员目安 合作的法 础。 这一时期，除元首 会奉『ｌ卣‘嘛 理事会外，上合组纵陆续建立Ｊ 炙个＝ 会议秘书、外交、执法、经济、救火、 基础性法律制度和机制化连没。２（／０７ 年８月ｌ６门，上合组织比什凯克峰 会，六 元首签署 上海合作组织成 员国长期睦邻友好合作条约 ，从法 架１人］的活动提供纰纵技术保障；２（）０４ 年６月，｝殳 塔什十的地 反恐怖机 构作为该绀织的 ‘常改机构。 文化、教育、Ｉｌ生、边防邮门领导人、 总检察艮、最高院长及 家 州 员定期会议机制。三足歼肥令，Ｊ‘化 合作。政治安令上，舀：２００５ ７门４ 目的阿斯塔纳峰会上，Ｌ 绀织成 国一致呼吁美国等制定撤离驻Ｉ｝Ｊ、 事基地期限。同时，成员幽还约定定 第三阶段（２００４ ２０１７ ）是 成 札夫阶段。这 阶段 内部 没 和对外扩人齐头并进阶段， 苦标志 律上日月确 成员国 安全、经济、 法、环保、 对自然灾害和人为突发 重大事件、人文等领域开腱合作的原 则、权利和义务，表明了各方敛力ｒ 建设和平、合作、繁荣、干ｌｌ谐地区和 是成功实现首次扩员。一址 始漫长 持续的成员扩人进 。２００４年６ Ｊ］ 期举行联合反恐军事演 。经济合作 名眼观察·聚焦上海合作组织 上，在２００３年９月２３日的上合组织 北京首脑会议上，六国总理签署 了 上海合作组织成员国多边经贸合 作纲要 ，明确规定了组织框架内经 济合作的基本目标和任务、合作的优 关系和构建人类命运共同体的战略目 标，有助于推动该组织实现理念升级。 同时，中国提出并力推“一带一路” 但同时也要看到，当前上合组织 内外形势也在发生复杂变化，对其前 途命运构成一定挑战。 从外部环境看，２０１７年１２月１８ 日，美国总统特朗普出台了任期内第 一国际合作倡议，为破解上合组织区域 经济合作难题提供了有效的“中国方 案”，为该组织发展注入新的强劲动 力，激活成员国之间的经济合作，消 解扩员压力，从而确保该组织可持续 发展。作为上合组织中最大的经济体， 中国加强对上合组织的战略引领和主 动塑造，为该组织发展壮大提供了不 竭动力和坚实保障。 二是作为上合组织双引擎之一的 先方向及具体实施措施；在２００４年 首脑会议上，六国总理批准了多 边经贸合作纲要落实措施计划，涉及 份 战略 ，明确将中国 和俄罗斯定性为“修正主义国家”和 战略竞争对手，采取一系列严厉措施 加大对中俄打压，如近期美国在、 中美贸易、南海等一系列敏感问题上 接连挑战中国底线。在乌克兰、叙利 亚、俄前间谍在英国中毒等问题上则 １１个领域的１２７个项目。在２０１４年 杜尚别峰会上，成员国元首签署了 上 海合作组织成员国间国际道路运 输便利化协定 ，标志着上合组织经 济合作取得阶段性重要进展。人文交 对俄制裁打压不断。在上合组织覆盖 区域，美国也在加大实施分化战略， 流上，成员国相继签署了关于教育、 文化、卫生、科技、旅游等领域的合 作协定或合作纲要，并于２００９年正 式启动上海合作组织大学。 第四阶段（２０１７年６月至今） 是巩固发展阶段。印度和巴基斯坦的 加入，标志着上合组织完成首次扩员， 带来了诸多新变化，也开启了发展新 俄罗斯面临美国和西方持续施压，对 上合组织的借重和依托有增无减。俄 罗斯总统普京在新的任期立志振兴国 内经济，更加需要上合组织提供安 全有利的外部环境。美国公开首次同 时将中俄定性为战略竞争对手，这在 客观上也会加速中俄进一步走近，为 双方增强在上合组织中的合作平添助 出台阿富汗新战略，对印巴一拉一打， 加剧印巴博弈争斗 。在伊朗核问题 上，特朗普２０１８年５月８日宣布退 出伊朗核协议，导致地区局势充满变 数和风险。美国在中亚地区继续推进 “Ｃ５＋１”（中亚五国＋美国）多边对话 机制和中南亚合作项目，加紧拉拢地 区国家。美国在全球和地区层面动作 频频，对中俄维护和保障上合地区战 略稳定和上合组织强化内部凝聚力都 构成挑战，导致上合组织覆盖地区形 势趋于复杂化。 征程。一是上合组织影响力和辐射力 明显增强，人口由占世界人口２５％上 升到４４％，ＧＤＰ占比由占全球１５％ 增加到２５％，地域由中亚延伸到南亚， 从北极跨越至印度洋。二是大国关系 趋于多样化，中俄双引擎向中俄印三 边互动过渡。 三是异质性进一步加 力，有助于形成更大更强合力共同推 进该组织合作迈向更高水平。 三是近年来中亚成员国间关系明 显改善，合作意愿显著增强，在解决 困扰各方多年的边界、水资源利用等 问题上打破坚冰，初见成效，为推进 上合组织整体合作营造了良好氛围。 “丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟 从内部情况看，印巴加入对上 合组织固有模式构成新的考验。一是 组织的区域定位需要明确界定。印巴 大，组织对内、对外建设面临新的机 遇和挑战。 的对接合作亦取得积极进展，中国与 欧亚经济联盟实质性结束经贸合作协 加入使上合组织覆盖地域延伸到了南 亚，该组织未来的区域定位是中亚地 区还是欧亚地区，必须给予明晰的说 上海合作组织面临新的 机遇和挑战 当前，国际和地区形势正在发生 议谈判，为上合组织成员国之间的经 济合作创造了有利前提。 明，未来发展目标和方向也应该做出 清晰阐释。二是内部现有运行机制和 法律需要做出调整。印巴的加入使组 四是印巴加入为上合组织增添新 的活力，为中俄印搭建了新的重要互 深刻复杂变化，上合组织处在一个大 发展大变革大调整的重要节点，面临 转型升级、再续辉煌的重大契机。 一动合作平台，也为中亚地区提供了新 的广阔市场和出海通道，有助于推动 中亚、南亚两大地区发挥各自优势， 走向合作融合，形成跨区域大市场和 互联互通新格局。 织成员国由六个增加到八个，如何弥 合扩员后成员国之间增大的内部分 歧、最大限度地消解扩员给组织内部 协调和决策带来的压力，需要做出新 的规划和设计。同时，现行法律体系 是作为上合组织中具有举足轻 重作用的大国，中国开启新时代中国 特色大国外交，提出了构建新型国际 ３４ ＣｏｎＴＥｍＰＯＲ刚ｌＹ哪ｏＲＩＤ ２Ｏ１８．６ 当代世界 也需要与时俱进，根据扩员后的新形 势新要求做出必要修订和完善。三是 组织的功能建设需要转型升级。如何 在扩员后新的历史条件下统筹推进安 全、经济、人文三大领域合作，切实 提升组织合作效率和水平，使之真正 上合组织发展成为实现“两个构建” 的战略平台和示范样板。 二是明确区域性国际组织定位。 上合组织在发展过程中一直存在区域 定位模糊的问题，一定程度上影响了 彻共商共建共享原则，积极推进“一 带一路”，加大“一带一盟”合作， 以规则对接为主，推进贸易投资便利 化；以能源 交通为突破口，推进多 边经济合作；加强与观察员国、对话 该组织的效率和威信，导致其内部出 现了某种“论坛化”倾向，必须对其 伙伴国联系，共同探索合作新途径； 推进中南亚互联互通，推动形成跨区 惠及各方，并避免“论坛化”，考验 着上合组织的内部凝聚力与整合力。 总的来说，当前上合组织处在一 个逆水行舟、不进则退的关键节点， 危中有机，机遇大于挑战，不仅不会 衰亡，反而有可能逆势而上，达到新 的历史高点。 做出现实、客观的定位。扩员后的上 合组织虽然从中亚扩展到南亚，但应 该继续将中亚地区作为成员国合作的 中心地区，决不能因扩员而使其边缘 域大市场。人文上，倡导互尊互信， 包容互鉴，推动人员往来便利化，加 大民间交流，增加教育、文化、科技 合作，逐步实现“民心相通”。 六是构筑新型国际关系。筑牢中 俄双引擎，加强双方在上合组织中的 化，这是该组织存在和发展的根基， 也是各方利益的汇合点；但同时也要 面对现实，不能封闭保守，自缚手脚。 战略协作，为地区稳定和发展提供坚 强有力的保障；加强中俄印三边良性 互动，强化相互立场协调，最大限度 减少负面影响；坚持不结盟、不对抗、 不针对第三方原则，防止上合组织成 为地缘政治工具。 总之，未来上合组织的发展潜力 巨大，前景看好，是欧亚地区走向繁 荣兴盛的希望所在。即将举行的青岛 峰会将是上合组织再出发、再起航的 一上合组织的发展方向 经过ｌ７年的发展，上合组织以 自身生动的实践证明了其强大的生命 力，并迎来了一个承前启后、继往开 来的重要时刻。从战略高度和长远角 根据形势变化和现实需求，上合组织 可以定位为以中亚地区为中心、以中 亚周边为外延的欧亚地区组织，这将 使其具有明确的地区依托，有利于防 止合作泛化虚化。 三是修订完善基础性法律文件。 度考量，上合组织未来仍有巨大的发 展潜力和上升空间，应与时俱进，树 立更加明确的发展方向和更加宏大的 战略目标，确保始终沿着正确的道路 前行。 一上海合作组织宪章 （（上海合作组织 睦邻友好合作条约）） 关于打击恐怖 主义、主义和极端主义上海公约》 等构成了上合组织的基础性法律体 系，其基本原则必须严格遵循，但也 要根据形势发展和现实需要做出必要 次盛会，必将开启上合组织新的辉 是确立中长期战略目标。上合 煌征程。圈 （作者系中国上海合作组织国家研究中 心秘书长，中国国际问题研究院研究员） （责任编辑：甘冲） 组织成立以来不断发展壮大，有效应 对各种威胁挑战，维护了成员国经济 社会稳定，已成为欧亚地区影响最大、 修订，以使之更趋完善和有效，避免 出现名不符实、有法难依、无法可依 的混乱局面。 覆盖面最广的区域性合作组织。未来 应根据新形势新变化，针对印巴加入 后的新态势，跳出传统思维窠臼，登 四是根据精干高效原则改革组织 机构。全面评估现有机制，精简合并 有关机构，谨慎增加新机制，避免摊 子过大，形成空转。加强常设机构权 责，根据扩员新情况，增加资金投入 ［１】邓浩 “丝绸之路经济带”与中国的中亚外 交》，载李凤林主编《欧亚发展研究》，北京：中 国发展出版社，２０ｌ８年３月。 高望远，确定切实可行又富有远见的 宏大战略目标，作为组织的行动指 南。上合组织是在冷战后创建的超越 冷战思维的新型国际组织，“上海精 神”已成为凝聚成员国的核心价值和 灵魂。在新的历史条件下，应继续坚 和人员编制，切实提高效率。 五是突出重点坚定推进地区合 作。安全上，以解决阿富汗问题为重 ［２】马振刚主编《稳步向前的上海合作组织》， 北京世界知识出版社，２００６年５月，第２３７—２３８页。 【３】林民旺：《扩员给上合组织带来新的机遇 和挑战》，载《世界知识》２０１７年第１２期。 【４］“Ｔｒｕｍｐ Ｓｅｔｓ Ｕ Ｓ．Ｓｔｒａｔｅｇｙ ｆｏｒ Ａｆｇａｎ Ｗａｒ”， ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｙｔｉｍｅｓ．ｃｏｒｎ／２０１ ８１０８／２ｌ／ｗｏｒｄ／ａｓｉａ／ ａｆｇａｎｉｓｔａｎ—ｔｒｏｏｐ—ｔｒｕｍｐ ｈｔｍ１． 定不移弘扬“上海精神”，将构建新型 国际关系和构建人类命运共同体作为 上合组织中长期的战略目标，努力使 点，坚决打击宗教极端势力，形成长 期高压态势；积极践行“新安全观”， 构筑可持续安全共同体。经济上，贯 ３５
