中国城市贫困问题研究

亚行专家组

1．背景

直到90年代初期，中国的贫困问题仍然被认为主要发生于农村地区。因此，中国在制订有关时，主要着眼点依然是如何消除农村贫困。当然，当时在城镇地区也同样存在贫困问题，但其涉及面只是总人口中的一小部分，主要是“三无”人员（无劳动能力、无经济来源、无法定的赡养人、扶养人和抚养人）。然而，到了上个世纪的最后10年，城市贫困问题日益凸显，相当多的城镇人口陷入其中。

中国城镇中的“新” 贫困人口与“老” 贫困人口相比，有三点明显的差别： ⑴．城镇中“新”贫困人口在数量上远比“老”贫困人口要多。

⑵．新城镇贫困的出现同时伴随着城镇地区的收入差距不断扩大。在中华人民共和国的历史上，这种差距是前所未有的。

⑶．城镇中的“新”贫困人口与“老”贫困人口不同，他们中的大部分人是有工作能力并且愿意工作的，但是他们没有工作机会。

在上述三点中，前两点是相互关联的。提出城镇贫困问题，部分原因是由于人们对贫困的认识发生了变化。许多人从前不会被认为是贫困人士，而按现在的标准则会被认为是贫困人口。在此之前，有劳动能力的人必须工作，而有责任为他们安排工作岗位，虽然有时报酬很低而且不能及时发到他们手中。

从1994年以来，中国城镇的经济环境发生了巨大的变化。国有单位和城镇集体企业的工作岗位在过去几年中以极快的速度锐减。从1996年以来的三年中，国有单位已精减了2700万名职工，相当于1996年国有单位总人数的25%。城镇国有单位和集体企业削减人员的趋势预计将会继续下去。非国有部门虽然也创造了一些新的工作岗位，但是在数量上远远不足以抵消国有部门缩减的工作岗位。缩减工作岗位与创造就业机会之间的“时间差”导致了下岗、失业问题，而下岗、失业问题便是近期出现的城镇贫困的主要原因。

2000年，城镇失业人口为595万，这意味着中国的城镇失业率相当低，只有3.1%。然而，这一数字仅仅包括“登记失业人员”，而为数甚多的本应列为

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失业人员的人士却没有被包括在内。其中，最值得注意的是下岗人员，其人数约为860万，这一数字比登记失业人口的数字多出了43%。下岗人员没有工资，他们仅有明显低于当地最低工资水平和失业保险金水平的“基本生活费”。如果既包括“登记失业人员”，也包括“下岗人员”，实际失业人口约为1460万。这一数字还没有包括既不算“下岗人员”，也没有登记为“失业人员”的人。这些人包括原来在不断增多的小企业就业的城镇劳动力、提早退休的老职工，以及没有找到工作岗位的流动人口。目前的统计数字没有包括在全时制的正规就业之外的城市职工，恰当的统计应当是1500万的两倍以上，以此作分母，失业率相当于 12—15%。

在下岗人数剧增的同时，失业人员年龄构成的变化，即从以年轻人为主转移到以老年人为主，也分外引人注目。在20世纪80年代，待业人员大部分是年轻人和初、高中毕业生，而今天的失业人员中则很多都是年龄较大的并且有过就业的历史。在年龄构成上的这一变化对失业人员的家庭生活有着直接的影响，因为年龄较大的失业人员往往已经有了家庭拖累，而年龄较轻的则没有。有证据表明：年龄较大的失业人员（男性40岁以上，女性35岁以上）寻求再就业的机会明显少于年轻人。在中国，很多年龄较大的失业人员受教育的水平常常比年轻人低，这一事实使得失业问题进一步复杂化。总而言之，中国面临的严重的长期失业问题以及由此引发的持久的城镇贫困问题原因有三：其一，在失业人员中，年龄大的比年轻的要增加得快得多。其二，文化大在教育方面的负作用在年长的群体中突出出来。其三是国有单位人员锐减。

2．对当前城镇贫困人口数量和城镇贫困线的估算

根据民政部2000年8—9月间进行的调查，约有1400万城镇居民的收入低于当地的贫困线，这一数字之大足以看出城镇贫困问题的严重性。这个估算向我们提出了两个问题：

⑴．城镇人口的定义是什么？ ⑵．什么是贫困线？ 2.1 城镇人口

在中国，城镇的定义关系重大，因为农村贫困线和城镇贫困线相差很大。农村贫困线是635元／年／人，而城镇贫困线大体是1800元／年／人，城镇约是

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农村的三倍之多。与国际上通常的用法不同，在中国，“城镇”一词并非仅是一个“地域”概念，而是指在进行人口登记时的身份划分（非农户口）。3.亿登记为“非农”的“城镇人口”（官方的定义）与居住在城镇地区的人口之间仅仅是部分重叠的关系。因此，在城镇中，“非农（城镇）人口”与“农业（乡村）人口” 实际上是混合在一起而难以区分。即使在一个家庭中，也可能既有“非农人口”，又有“农业人口”。在1999年底，有40%的非农人口并非居住在城市，而是居住在城市周边的各县和镇。另一方面，在城市中，亦有38%的人口（9560万）登记为农业人口。

2.2 贫困线——诊断线和救助线

20世纪90年代出现的城镇贫困问题向中国的一些相关机构提示：应该重视城镇贫困线的计算（所谓贫困线，即维持一种可以被社会所接受的生存方式所需花费的支出）。上述机构包括中国科学院的预测预报机构、国家统计局（NSB）和民政部。这几个机构的计算方法不尽相同。目前，若干在全国被采用的贫困线是每人每年1700元至2400 元。这些贫困线仅用于诊断，即用于估算城镇贫困人口的数量。贫困人口数量的多少取决于贫困线的取值。

各城市也设定了各自的贫困线（或称救助线），以便向城镇贫困家庭提供社会救助。“关于建立城市居民最低生活保障制度（MLSS）的通知”授权各地方制订本辖区的贫困线。分别由各地方设定贫困线的理由有二：第一，各地区的物价、消费结构和人均收入差别很大。第二，由贫困线所确定的最低生活保障制度的救助经费主要由市提供。

各城市大体上都采用直接的办法，即根据20项作为基本生活必需品的物品和服务的费用（或称“基本需求法”）来设定贫困线（救助线）。1 但是，至今尚无可用来指导地方各级设定贫困线的细则。因此，各城市设定贫困线的方法不尽相同。一些城市为设定贫困线专门组织一班人马，这些人员将物品和服务汇编成清单，包括数量，并调查其价格。有些城市只是靠推测来设定贫困线。

除“基本生活必需品和服务”之外，设定地方的贫困线还要考虑其他两个因素。一是城市的财政状况，另一个是贫困线与其他社会福利保障的关系。市

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此20项物品与服务列于1994年颁发的“关于加强生活必需品和服务价格的调查与管理的通知”。

详见第二章。

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设定贫困线，同时也要负责提供因此而产生的经费。因此，地方上设定贫困线必须要考虑财政因素。大致上，贫困的城市采用的贫困定义较为狭窄，而富裕的城市采用的贫困定义较为宽泛。此外，地方的贫困线还必须按照下列顺序（表 1）来设定：

表 1：

最低工资 ＞ 失业保险金 ＞ 下岗生活费 ＞ 贫困线

上述排列顺序保留了对拿最低工资的就业者的激励作用。但是这可能留下了漏洞：某些城镇的贫困线设定得太低，使一些贫困家庭生活严重困难，特别是在失业率比较高的城市。

各地贫困线的差别是很大的，如表2所示：

表 2：各城市的贫困标准（2000年9月）

319—200元／人／月 200—140元／人／月 140—110元／人／月 低于110元／人／月

（最低78元）

直辖市北京、上海、天津以及 4个省会、5 个计划单列市

直辖市重庆以及 23 个省会 地级市

县级市以及 县所在的镇

从上述表格中，我们可以看到一个显著的特点，贫困标准的高低随城市行政级别而变化。大体是：城市的行政级别越高，其贫困标准也越高。城市的行政级别则与其规模相关：高级别城市人口一般多于低级别城市。城市规模和贫困标准高低之间的关联不仅反映了较大城市的生活标准较高、费用较大，而且反映了这样一个事实：级别较高、规模越大的城市对于公共支出的也越少。

3．我们应该如何测量贫困？

从贫困的收入／支出指标入手是分析贫困问题最重要和最基本的第一步。如今，人们普遍认为：生活标准以及因此引出的贫困问题是一个多元的概念，以收入／支出贫困线来度量贫困，比用一般的贫困线更能全面地反映问题。一般意义上的贫困是指不具有满足某些基本需求的能力，而从收入／支出的角度看贫困是指满足这些基本需求的手段。个人之间、各家庭之间，基本需求是各不相同的。

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比如，对医疗的需求，每个人之间各不相同。年龄不同、健康状况不同，对医疗的需求就不同。同样，学费，是低收入城镇家庭的一个大问题，但是，只与有学龄子女的家庭有关系。第二，收入／支出和满足基本需求的物品、服务的关系对每个人也各不相同，因为每个人所享有的获取手段或面对的价格都不尽相同。比如，流动人口，在住房、上学以及公共康乐设施方面就不享有与城市居民同等的获取手段。

本研究项目在分析贫困问题时采用了两种不同的方法。一种方法的基本做法是：采用国家统计局根据国际通行的做法，对城市居民的家庭收入和支出调查所获得的数据，计算出贫困线，进而用这些贫困线对贫困问题进行分析。另一种方法的基本做法是，到5个城市（沈阳、西宁、蚌埠、贵阳、天津）的贫困家庭中做个案访谈，以此从质的方面深化对城镇贫困问题的理解。实地访问期间所收集的资料汇总于附件2和附件3（关于向失业女职工提供小额信贷的报告）之中。

3.1本项目计算出的贫困线

在第一章中，对中国的31个省份分别列有两组贫困线（表 1）。选择省份作为计算贫困线的基本单位的理由是，中国的省份人口数量很大，而且就生活水平、消费结构、物价而言，差别很大。其差别之大犹如国与国之间的差别。以后我们会谈到，省份之间贫困标准的差别很大，因此，如果全国采用统一的贫困线，则对一些省份不利而对另一些省份有利。不过，在我们的报告中也有全国的贫困线；它是对分省贫困线的加权平均，权重相当于各省人口在总人口中所占的比重。选择省份作为分析的基本单位乃是在尽量反映实际情况与避免计算过于复杂之间的一种折衷。把城市作为贫困线分析单位可能更为适合。但是，因为中国有668个城市，为每一个城市计算贫困线难以操作。不过，项目组已为35个主要城市计算出贫困线，详见第4章的表8。

所有的贫困线都是建立在生活标准判断值的基础上的。采用不同的贫困线，或者测试贫困人口数量对贫困线分级移动的灵敏性，是有充分道理的。第二章中陈述了各省对贫困线多重组合的贫困比率（见第二章的表3）。

3.2城镇贫困人口的鉴别

就一条既定的贫困线而言，鉴别城镇贫困人口的方法有一下两种： ⑴．看一个家庭的人均收入是否低于贫困线；

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⑵．看其家庭总支出是否低于贫困线。

贫困人口的统计，采用收入还是支出，是至关重要的。我们在第二章中谈及，如果采用支出法，统计结果会高出许多。因为在中国，净储蓄率相对较高。我们推荐的方法是采用收入，因为在分析贫困问题时，我们更关心的是一个家庭是否能够满足支出需求（贫困线的定义），而不是一个家庭实际花费的金额。不过，同行们都强烈主张：分析贫困问题既要采用收入又要采用支出。

3.3城镇贫困率

下表（表 3）中列出的是分别采用家庭人均收入和人均支出作为贫困指标，而计算得出的各省城镇居民的贫困率。

从表3中，可以看到一个明显的特点，即选用的贫困指标（人均收入或人均支出）会导致贫困人口统计结果的巨大差别。如果采用人均支出，全国的贫困人口则比采用人均收入高出2.5倍，从1470万升至3710万。在各省之间，不同的指标而导致贫困人口统计数量的增减幅度，相差更大，如表 3的第3列（河北）所示。就不同指标对贫困人口统计的影响而言，从人均收入换成人均支出，即相当于提高贫困标准。对于指标不同而导致贫困人口统计结果产生巨大差别的原因，我们倾向于这样的解释：以人均收入归类的家庭数，密集于贫困线上下（这一点我们在下文中会谈及）。这样的统计结果证实：贫困人口的统计对贫困线的移动具有很大的敏感性。

按国际标准，中国城镇人口就家庭人均收入而言的贫困比率是比较低的。如果将长住城镇的流动人口计入城镇人口，贫困比率将会增加，但增加的幅度不足以推翻上述结论。不过，各省的比率相差很大。表 4所示是各地区的贫困比率分类。比率较低的地区，除北京外，均为沿海地区最为富有的省份。比率较高的地区，除河南外，均为西部内陆地区。不过，在上述两个极端之间的地区格局属混合型的。就人均GDP而言，某些最贫困的省份，如贵州和青海，平均贫困比率为（4－6%）左右。；而某些较富裕省份（市），如辽宁和天津，贫困比率比平均贫困比率高出许多。

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表3：1998年城镇贫困人口的格局

比率（%） 贫困人口总数（人） 贫困比率（%） ②／①=③ 按人均收入 按人均支出 按人均收入计算 按人均支出计算

④ ⑤ ① ②

54000 422000 773 0.73 5. 360000 969000 269 6.77 18.23 651000 2010000 308 5.20 16.04 596000 1637000 275 7.17 19.69 510000 1778000 348 6.40 22.3

1150000 2383000 207 6.13 12.7 853000 1295000 152 7.54 11.44

1154000 2743000 238 6.92 16.46 314000 584000 186 3.24 6.02 244000 1298000 533 1.20 6.40 153000 463000 302 1.62 4. 348000 1060000 304 2. 8.80 145000 319000 219 2.18 4.78 310000 1261000 407 3.42 13.92

1172000 46000 400 5.05 20.19 1410000 3088000 219 8.39 18.38 934000 1763000 1 5.67 10.71 462000 1336000 2 3.61 10.44 154000 244000 157 0.68 1.07 246000 620000 252 3.01 7.59 150000 418000 278 7.94 22.09 711000 1102000 155 4.72 7.31 260000 8000 333 5.00 16.65 225000 595000 2 3.69 9.73 39000 65000 168 11.31 19.05 260000 548000 211 4.09 8.62 932000 1567000 168 11.95 20.08 304000 792000 260 6.44 16.77 76000 131000 173 5.63 9.76 210000 403000 192 13.51 25.91 383000 625000 163 6.16 10.06

37072000 251 4.73 11.87 北 京

天 津 河 北 山 西 内蒙古 辽 宁 吉 林 黑龙江 上 海 江 苏 浙 江 安 徽 福 建 江 西 山 东 河 南 湖 北 湖 南 广 东 广 西 海 南 四 川 贵 州 云 南 西 藏 重 庆 陕 西 甘 肃 青 海 宁 夏 新 疆

全 国 14770000

表 4：各省间的贫困格局

最低 0—2% 北 京 江 苏 浙 江 广 东

次低 2—4% 上 海 福 建 湖 南 广 西 云 南 安 徽 江 西

平均 4—6% 河 北 湖 北 贵 州 重 庆 青 海 山 东 四 川

次高 6—8% 天 津 内蒙古 辽 宁 吉 林 海 南 新 疆 山 西 黑龙江 甘 肃

最高 〉8% 河 南 陕 西 宁 夏 西 藏

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4. 度量城镇贫困的两种尺度

4.1. 对贫困比率灵敏性分析

不管我们计算如何细心，每个贫困线都不可避免地参杂了随意的成分，这主要是由于以下两个原因：

⑴．贫困线的设计忽略了各家庭或个人之间在基本需求上的差异。 ⑵．贫困线的计算忽略了所采用数据的测量误差。

第一点是指，就个人而言，一个家庭的不同成员之间的开支差别很大。其中有两项比较明显：一是医疗方面的开支，二是教育方面的开支。在耐用消费品方面的开支，虽然也参差不齐，但不在此课题的范围之内，因为贫困线的计算排除了此方面的开支（非生活必需品的开支）。医疗开支差别很大，因为个人患病的情况不同，有人患了严重疾病，也有人患了普通疾病甚至没有患病。教育开支的差别是因为一些家庭有学龄子女，而另一些家庭没有。因为独生子女，没有学龄子女的家庭的百分比在中国城镇特别高。

采用家庭人均支出代替人均收入作为贫困指标，从而导致城镇贫困人口剧增，此变化表明了这一假设：贫困比率对贫困线的移动相当敏感。为了测试这一假设，我们根据相应的贫困线计算出各省的贫困比率（以第一章表1所示的一般贫困线的倍数加以表示），各省的贫困比率列于第二章的表3。下表（表5）所示是全国贫困比率的汇总后情况（各省比率的加权平均）。

表 5：贫困比率的敏感度

当贫困线是一般贫困线的倍数时（GP L）

全国的平均贫困率

1.00×GPL 4.73 1.15×GPL 8.17 1.25×GPL 11.07 1.35×GPL 14.40 1.50×GPL 20.08 2.00×GPL

表5揭示出了一个显著的特征：贫困线很小的移动都会引起贫困率的很大 的变化。如果全国的贫困标准提高15%（在表 5中，以“1.15×GPL”表示），全国的贫困比率便会增加72.7%；从占城镇总人口的4.7%增至8.2%。全国的贫困标准再提高10%（以“1.25×GPL”表示），全国的贫困比率便增加43.2%，从占城镇总人口的8.2%增至11.1%。 后者的贫困比率接近于采用人均支出代替人均

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收入作为指标而计算出的贫困比率。这一结果表示：就全国的贫困比率而言，变换指标而导致的变化相当于把采用人均收入作为贫困指标而计算得出的贫困标准提高25%。

贫困比率对贫困线较小的移动具有相当高的敏感性，这一表现对制定意味着什么呢？其涵义很明显：有相当一部分非贫困的城镇居民，只有收入减少一点点，或在非食品方面的开支增加，比如由于疾病而使支出增加，就有相当大的可能会陷入贫困。从某种意义上说，后者相当于收入的减少，因为受影响的家庭不得不在食品或其他非食品方面减少开支。这一分析表明：扶贫措施不应当只注意贫困线以下的家庭而且同时也应当注意陷入贫困风险高的家庭。关于后一人群，适当的对策不是社会援助而是增加低收入家庭应付风险的能力，比如提供大病医疗保险。由于家庭人均收入减少一点点就会使相当比例的城镇人口陷入贫困，这种可能性更突出了社会安全网的重要性。这一安全网要保护所有的城镇居民，而不能像过去和现行实际上的做法：只保护无劳动能力、无经济来源和无法定赡养人、扶养人和抚养人的少部分人口（见第四章）。

4.2

流动人口的贫困问题

从农村流向城镇的流动人口，自从八十年代中期迅速增加，这个现象引出下面两个问题：

⑴．在分析城镇贫困问题时，如何处理流动人口问题？ ⑵．就贫困问题而言，流动人口处于不利地位意味着什么？

流动人口在中国形成了一个生活背景大不相同的群体，他们在一个地方停留的时间也大不相同。一些人只是旅行者，或称短期流动人口，而一些人则在一个地点居留相当长的时间。与此相关，他们的正式身份也不同。他们中的一部分，通常是长期流动人口，办理了暂住登记。就分析贫困问题而言，长期流动人口无疑应该被看作是城镇人口的一部分。但是，至于短期外来人口，他们应当被看作城镇人口还是农村人口，这个问题显然不那么容易理清。在中国的特定环境下，这个决策特别重要，因为城镇贫困线比农村贫困线高出一大块。目前一般采用的农村贫困线和城镇贫困线，分别为635元∕人∕年和1800元∕人∕年。同一个人，要是根据城镇贫困线，他可能是个贫困人士；而根据农村贫困线，此人日子还过得去。

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尽管对流动人口很重视，但对于流动人口数量和范围的统计是不一致的。至今，对流动人口仍没有一个即时的计算。1995年人口调查结果为3170万。2000年的人口普查收集了关于流动人口的数据。普查结果公布后，人们即可获得关于流动人口的详细状况。目前，关于流动人口最为全面的数据（涵盖各类流动人口）是民政部公布的统计。民政部的数据是基于登记而不是实地调查。官方要求流动人口作为暂住居民予以登记。什么样的人需要登记？怎样做才符合登记规定？这在各地不尽相同，流动人口居留时间的长短也不同。短期流动人口和从事临时工作的流动人口的符合规定的比率往往要低。而长期流动人口和从事正式工作的流动人口的符合规定的比率往往较高，因为他们登记的积极性较高。根据民政部的统计，1999年的流动人口总数为4040万。这一统计包括所有类型的流动人口：农村—→农村、城镇—→城镇、农村—→城镇。具体数据列于第三章的表1之中。

在城镇的劳务市场中，流动人口则处于不利的地位。在多数城市，他们只能选择拥有常住户口的居民不愿从事的工作。此外，即使他们与常住居民从事相同的工作，但获得的报酬却可能偏低。这种劳务市场分割的原因是对劳动力流动的。目前这一已经开始松动，但完全废除仍需要一个相当长的时间。随着90年代后半期国有单位开始对其职工实行下岗和解聘，给予常住居民优先择业的做法得到加强。基于上述事实，可以假定，流动人口陷入贫困的可能性要高于常住居民。

基于1999年收集的数据，本课题对31个主要城市的贫困率作出了比较（见第三章的表2）。平均而言，流动人口的贫困率比城镇常住居民高出50%。 但这两个贫困率之间的差距，各城市相差很大。在某些城市，流动人口的贫困率反而低于常住居民。

5. 城镇贫困人口的收入维持

城镇人口享有3项防御贫困的保护措施： ⑴．下岗生活费； ⑵．失业保险金； ⑶．最低生活保障金。

第一项的覆盖范围是最大的，它有800万受益者。但这项只是过渡性的，将截止于2003年。失业保险的覆盖范围比较小，其受益者仅有330万人。在2000

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年的前9个月，有320万人得到了最低生活保障金。

5.1城镇居民最低生活保障制度实施效果如何? 验证最低生活保障制度的实施效果有两个关键的指标： ⑴．被认定为贫困人口并得到救助的居民的百分比。 ⑵．实际贫困人口与被认定的贫困人口之间可能存在的差距。

以上述两项指标来衡量，当前最低生活保障制度的实施都不尽人意。在2000年的前9个月，得到救助的总人数为3237000人，而2000年8月间民政部的调查统计结果是：城镇居民收入低于当地贫困线的人数为1400万人。若按其他的估算则人数更多。根据民政部的数字，事实上仅有23%的城镇贫困人口得到救助。本课题选择了5个城市进行了深入的调查，其中3个城市的调查数字列于下表（表6）：

表 6：被认定的贫困人口得到救助的百分比

沈阳 西宁 蚌埠

贫困人口数 收取救助的人数 占贫困人口的百分比

130000 38000 29.2% 75000 19000 25.3% 40000 10000 25.0%

上述数字，虽然略高于民政部的调查数字，但差距不大。由此可见，最低生活保障制度的覆盖面是很低的。当地负责社会救助的也承认这是一个严重的问题，他们将此归因于资金严重短缺。对资金短缺的普遍对策是：将获取最低生活保障金的条件抬高，以减少潜在的受益者的人数。他们想当然地认为那些能工作的人总能挣到一些钱，而不顾他们的实际需求。或者，他们假设那些有资格领取“下岗生活费”的人有地方得到补助，甚至明明知道他们没有得到下岗生活费也不考虑他们的需求。这种情况是很普遍的。

除了最低生活保障制度的覆盖面很低之外，还有其他问题：被认定的贫困人口人数低于实际贫困人口。例如，最近在蚌埠进行的抽样调查结果：家庭收入每人每月少于130元（当地的贫困线）的人口在该市是80000 人（城镇人口的

1

15.4%）。这一数字是前次估算数字的一倍（40000人，占城镇人口的7.5 %）。 这

或许是一个极端的例子，但是，贫困人口的人数被低估是普遍现象，因为当前的

1

这次调查是由蚌埠市民政局组织，在2000年8月至9月间进行的。样本规模是城镇人口的10%（80000

人和20000个家庭）。

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估算主要靠当地呈报。一些城市，如蚌埠和沈阳，也进行过抽样调查以认定其城市贫困人口的人数，但是，这些调查没有可比性，因为调查的范围和方法都

不一致。

5.2最低生活保障制度的问题和可能的补救措施 覆盖面有限

最低生活保障制度在对城镇贫困救助中发挥着关键的作用。作为防御城镇贫困的最后一道防线，这项制度对社会保险金和下岗生活费是一项补充。但是，实际获取救助的城镇贫困人口占符合条件的城镇贫困人口的比例不到四分之一，因此，作为社会安全网的最后手段，这项制度的覆盖面太有限。加之，长期流动人口（居留时间6个月以上）尚且被完全排除在外。负责这项制度实施的地方都认识到扩大这项制度覆盖面的重要性。扩大覆盖面的主要障碍是：基层的可用资金与需要救助的城镇贫困人口之间的不般配。如果增加省级和对这项制度所承担的经费份额，这一障碍是完全可以消除的。

城镇贫困诊断方法中的漏洞

城镇贫困的诊断，在过去的几年中已有巨大的进步，这是贫困救助的关键的第一步。但是，诊断方法存在严重的缺陷。对于贫困人口的估算，在地方一级，大部分仍然依靠下级的呈报。虽然某些城市对贫困的程度和范围进行了专门的调查，但是这些调查，在范围和方法上，仍然是不完整和不一致的。

由地方设定贫困线，从而估算贫困人口人数并确定救助对象，事情本应如此。中国是一个人口众多、幅员辽阔的国家。消费结构、物价和人均收入（生活标准），省与省之间、同一省份的市与市之间，都会有很大的不同。在原则上，当地的贫困线，应该是通过统计基本生活必需品和服务的支出来设定的。但是，设定贫困线的市、区，同时要负责此项救助制度的经费。因此，当地贫困线的设定参杂着对财政支出的考虑。一般的看法是：经济不好的城市，迫于公共财政的压力，将贫困线设定的太低而不能确保基本生存条件。

将贫困标准加以区分，分为诊断性贫困线和用于确定救助的贫困线，这一想法是很有道理的。前者可用以评估目前救助工作的效果并为今后确立一个目标。有些全国性的组织，如国家统计局，计算贫困线的目的只是为了估算贫困人口的人数。这些贫困线是用作计算基准的，其价值是有限的，因为这些贫困线在价格

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和消费结构上不反映地区之间的差别。

下面是需要进行的工作：

⑴．以估算贫困为目标，开展标准化的调查统计。

⑵．编制详细的全国性指导框架，供各市用作贫困线的计算。 ⑶．计算出诊断性贫困线，其中不仅有针对全国的，而且有针对各省以及省内各地区的。

救助不充分

最低生活保障制度只局限于补足家庭人均收入与贫困线之间的差额。与一些国家不同，这里的救助不考虑根据家庭成员的人数（规模效应）以及他们的年龄而进行调整。其中的原因是：这项制度从其出台到管理对地方已是一个不轻的负担了。

最低生活保障制度对个人实际的救助水平是很低的。2000年1月至9月，平均救助金额仅为75元∕人∕月。有两个因素对这个问题产生影响。第一，家庭人均收入常常是以“推算收入”，而不是以实际收入为根据而计算得出，这有助于不超出有限的预算。第二，衡量是否符合救助条件的贫困线，在许多地区设定得太低。在原则上，这些问题通过下述途径是可以得到解决的：制定出以提供救助为目标，用于估算实际收入和计算贫困线的全国性指导方针。

但是，这项制度在向城镇贫困家庭提供救助时，面临两个主要缺口。这两个缺口了它作为社会安全网最后手段的有效性。

第一，与失业保险不同，这项制度未提供健康保障，甚至没有大病保障。一般认为，贫困线应该包括对医疗保健开支的补贴。但是，这种补贴纯粹是概念上的东西，并未根据受助者的健康状况而进行调整。有大量事例证明：这项制度的受助者（许多人患有慢性病）和其他低收入城镇家庭的成员有病硬撑着而不愿去医院接受必要的治疗。因此，设立经家庭经济情况调查后提供的免费医疗保障是很有必要的，以此覆盖有严重疾病的城镇人口。应当说这是救助工作的重点。

第二，教育费用近几年增加很快，成了城镇中有小孩的低收入家庭的沉重负担。他们面临着这样的困难选择：紧缩已经相当低的日常开支，给孩子安排适当的教育，或者是减少教育费用。因此，设立教育基金，救助低收入家庭的学龄子女，是有充分理由的。

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救助与鼓励工作积极性

在市场经济背景下，与社会福利制度相对应的一个核心问题是：如何保护那些有能力工作的个人不至于陷入贫困的同时还要鼓励他们参加工作。 在过去，解决此问题的办法是向他们提供工作岗位，不过现在这种方式不那么行得通了。这一问题目前还没有摆上议事日程，因为失业和下岗的人数急剧增长，另一方面，工作岗位明显难以找到。但是，不论是救助制度还是失业保险，都将不得不针对这个问题制定相应的措施，从而促使和鼓励那些有能力工作的个人，通过工作挣钱或自谋生计使自己摆脱贫困。

地方和非组织，诸如工会和妇联，具有帮助失业和下岗人员寻找工作或自谋生计的主观能动性。不过，还需要制定若干与救助制度相关联的、以创造就业机会和自谋生计为目标的方案。

财政问题

最低生活保障制度总支出的全国水平是极低的。1998年，这项制度的支出仅是已经得到加强的开支的0.15%。如果将这项制度的覆盖面（即接受救助的贫困人口的百分率）扩大4倍，达到100%，这项制度的总支出仍然大大低于财政支出的1%，仅为0.6%，

虽然这项制度由于资金的严重短缺而受到，但是，其中的原因不在总支出有多大，而在于这项制度的分配过程要通过几级。尽管上级分担费用，但区（比最基层高一级）承担了最低生活保障制度总支出较高的份额。区是一个级别很低的行政单位，因为级别太低，所以城镇贫困救助资金的分配难以达到公平合理。因为，贫困的程度在各区之间相当地不均衡。加之，贫困人口比率较高的区，公共财政往往也比较吃紧。

目前，最低生活保障制度的资金筹措渠道只是应急的权宜之计。这造成了一下几种情况：一，分配不公平、不合理；二，资金不足（与其承担的责任相比较）。因此，必须重新分派经费分担的份额，和省一级多一些，相应减少下级的支出。

行政架构

虽然最低生活保障制度的覆盖面实际上没有超过城镇贫困人口的四分之一，但毕竟是一项较大的社会保障措施，在2000年的前9个月中，有325万人因此

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受益。根据民政部的调查，收入低于当地贫困线的城镇人口有1400万。就其日常运作而言，这项制度现在仍然依靠市级、区级和事处的少数几个。就人数和物质资源而言，管理架构严重缺损，从而大大地影响了这项制度的有效运转。这项制度当前的行政基础，是沿袭过去的城镇救济还仅限于三无人员时的行政基础。因此，在救助所有收入低于当地贫困线的城镇居民的目标与实施最低生活保障制度的行政结构之间，存在着严重的失衡现象。

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