论行规制定权限的监督与制约

争　行研究　●　簿簿　・’　Ｉ　，　、ｆ・　，。’　，‘‘’’　、皿“　、　，●●●－’＇　口　王书庵　（兵团警官高等专科学校，乌鲁木齐８３１３００）　摘　要：行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行规和行政规章的活动。《中华人民共　和国立法法》和《行规制定程序奈例》分别于２０００年和２００２生效，但由于行政立法主体的多层次性和立法内容的　广泛多样性．在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越自己的立　法权限进行立法、所立之法与国家的和基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。　为了防止行政机关滥用立法权．保护公民的合法权益，丛须对行政立法进行监督。　关键词：行规；立法；监督；制约　中圈分类号：Ｄ９２２．Ｊ　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７－８２０７（２００７）０７－０１０３一Ｄ３　对行政立法进行监督的原因　一、所在地的市和１８个批准的较大的市郜具有行政　立法杈．这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同　级别，在进行行政立法的过程巾必然从本部门、本地域　（一）防止行政机哭越祆五莹　国家行政机关从属于国家权力机关，是受权机关，　本身并没有固定的立法权，闪此，所有行政立法都应该　是授权立法，其立法主体只能是我国、组织法及有　关法律、法规规定的立法主体，其立法权限不能超越授　权机关所授予的权限．其所立法之范围不能超越授权　机关所授予之范围，否则便属于越权立法和滥用立法　权　在我国．具有行政立法权的机关是同务院、同务院　各部委、省、自治　、直辖市及省、自治区人民　所在地的市和批准的较大的市。除此之外　一限一　、．　酶　一　漕　心锋ｖ　．　．：　的利益来考虑如何进行立法，缺少纵向与横向的｝办渊　性　如果不对其立法活动进行有效的监督，其结果可能　会出现如下情况：一是超越了自己的立法权限进行立　法：二是所立之法与或法律相抵触：ｉ是ｍ现部门　之间所立之法．不同地区之间所立之法相互矛盾、相互　冲突现象：四是所立之法规范的对象超出＿ｒ本部门所　管辖之范同。前两种情况必然导致所立之法无效和被　撤销．后两种情况会导致立法、执法的混乱、　（二）有利子规范豆莹程序，便行政机哭豆莹规范　１匕　的其他机关都不具有行政立法权，Ｌ大Ｊ而不具有行政立　法主体资格，．　我国第八十九条规定。可以根据　行政立法程序是行政立法主体依法定权定行　规和行政规章所应遵循的步骤、方式和顺序，是行　政机关依照法律规定．制定、修改、废止行规和规　和法律规定．制定行规，发布决定和命令。《》　第几十条第２款规定：各部、各委员会根据法律　和的行规、决定、命令，在本部门的权限内，　发布命令、指示和规章。这一规定就说明，和国　务院各部委的行政立法权来源于和法律，是基丁　和法律的授权而产生的．没有和法律根据就　不能进行立法活动。然而，在行政立法的实践中，南于　章的活动程序。在行政立法实践中，行政立法程序一般　包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等　几个步骤。但是，南于立法主体繁多，各立法机关立法　人员的素质不一样．机关领导对立法活动的重视程度　也有所不同，在立法实践过程中，不遵循立法程序，所　立法主体繁多．如有近３０个部委，全国有３２个　省、自治区、直辖市，２８个省、自治区　立之法不规范，质量不高的现象很普遍。例如．在规划　阶段．一些地方不从整个国民经济和发展计划考　收稿日期：２００６￣０３—０７　作者简介：王书庵，兵团警官高等专科学校法学高级讲师，教研室主任。　维普资讯 http://www.cqvip.com

●　虑，而只考虑本地区的利益；在起草过程中，缺少有关　业务专家和法律工作者的参与：在征求意见阶段．只征　求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意　见等等。这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量　不高，缺少可操作性的法。鉴于此，于２００１年底　根据《中华人民共和国立法法￣（２ｏｏｏ年７月１日生效）制　定和颁布了《行规制定程序条例》自２００２年１月１日　施行。它专门规定了行规制定程序的有关事项。该　《条例》第一条规定：为了规范行规制定程序，保证　行规质量．根据、立法法、组织法的有　关规定，制定本条例。这就明确规定了该条例的目的。　该《条例》第五条对行政立法的语言规范作了规定。第　五条规定，行政立法应当备而不繁，逻辑严密、条文明　确、具体，用语准确、简洁、具有可操作性。该《条例》第　十七条对审查事项作了规定。第十七条规定．法　制机构主要从以下方面对行规送审稿进行审查：　（１）是否符合、法律的规定和国家的方针；（２）是　否符合本条例第十一条的规定：（３）是否与有关行　规协调、衔接：（４）是否正确处理有关机关、组织和公民　对送审稿主要问题的意见；（５）其他主要审查的内容。　（三）习ｌｒ利于保护公民和习＿ｒ哭组织的合渣祆蓝　一方面行政机关所立之法是国家行政机关针对不　特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为　规则．具有普遍约束力和强制执行力．如制定的　行规，各部委制定的行政规章在全国范围　内具有普遍的效力，省、自治区、直辖市制定的地方性　法规在本行政区内具有普遍效力．所以．一旦它们违法　或不适当，将会对公民和有关组织的权益造成严重的　损害。另一方面．行政主体和行政相对方处于不对等地　位．即行政主体处于绝对优势地位．而行政相对方处于　弱势地位．行政立法一旦存在缺陷．将直接损害行政相　对方的权益。必须对行政机关所立之法进行监督和审　查。对行政立法进行监督的过程．既是维护行政主体权　威和尊严的过程，又是保护行政相对方的合法权益的　过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益　受到损害，事后的监督可以使受到损害的公民和有关　组织的合法权益得到救济。　二、权力机关对行政立法的监督　由于行政立法是基于授权而产生的．因而制定严　格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形　式。我国没有统一的授权法，但《立法法》的出台在某方　面弥补了这方面的不足。在国外，为了有效地控制行政　立法，多数国家的立法机关还规定了严格的监督控制　方式来达到对行政立法进行监督的目的。　争　行研究　（一）圆外祆力钒哭对行政盂藩监督的概况　在国外，有权对行政立法进行监督的机关主要是　议会或国会。其主要方式是将有关文件提交议会或国　会来达到监督授权立法的目的。在美国，美国及其　后的修正案或其他联邦法律，并没有直接规定国会如　何监督行政机关所发布的命令。美国国会最初采用“立　法否决”方式来监督行政命令。所谓立法否决指行政机　关制定的行政命令根据国会的授权，它必须在一定期　限内没有被国会的任何一院或两院否决．该行政命令　才具有效力。在英国，议会制定的法律对授权立法可能　作出的规定有三种：第一，法律文件一旦制定，就应当　提交议会两院或者提交下院。第二，法定文件应不该服　从议会的批准决定程序。第三，法定文件可能根据议会　的消极决定程序而得到制定。在德国．议会监督授权立　法的方式都规定在授权母法中，其主要审查方式有四　种：第一，提交议会。德国的某些法律规定，行政机关有　义务将依本法授权制定的行规送交议会；第二，听　证权之保留。即立法机关在母法中规定，行政机关依本　授权法授权所制定的行规．在没有经过议会听证　程序前，不得公布：第三，废弃请求权之保留，即立法机　关关于母法中的规定，行政机关有义务将依据本法之　授权所制定的行规，于公布后送交议会审查．议会　保留事后请示行政机关废弃命令的权力：第四．同意权　之保留，即立法机关在母法中规定．行政机关依据本法　制定的行规应先送交议会，在议会同意后才能生　效。　（：）我国祆力钒哭对行政豆藩的监督　在我国，一级的权力机关是全国人民代表大　会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会　及其常委会。我国规定，全国人民代表大会常务委　员会有权撤销制定的同和法律相抵触的行　规、决定和命令。就行政立法而言，全国常委　会有权监督及各部委的立法过程．同时　也有权监督省、自治区、直辖市。省、自治区人　民所在地的市及批准的较大的市　的的立法过程。省、自治区、直辖市的及　其常委会有权监督省、自治区、直辖市的立法　过程。省、自治区所在地的市有权监督该　市的立法过程　权力机关对行政立法的事前监督的运行方式：　事前监督是指权力机关对行政机关的立法活动在　所立之法效力之前所进行的监督。这是最主要的立法　监督形式，主要针对授权立法而言的。可以从以下几个　方面考虑：（１）行政机关是否具备行政立法主体资格　只　维普资讯 http://www.cqvip.com

王书庵：论行规制定权限的监督与制约　●　有具备行政立法主体资格，才能进行相应的行政立法　活动。我国具备行政立法主体资格的有、　各部委，省、自治区、直辖市。省、自治区人民　所在地的市及同务院批准的较大的市的　面作出明确而具体的规定．．　２＿完善备案制度。行政机关依据所授权定出　行规，要在一定时间内报送授权机关进行备案　国　务院制定出行规，要报全国常委会备案：围务　院各部委制定出部门规章，应报全国常委会和国　务院备案；地方各级制定的地方性法规，应当报地　方各级常委会和全闰常委会备案。通过备案　制度，权力机关可以有效地对行政立法中出现的问题　。（２）是否在立法权限范刚内行使立法权　行政　机关行使行政立法权，必须是在授权范罔内进行．不能　超越法律所规定的权限范罔。同时授权应是有严格的　，不能无的授权，否则造成行政权力的极度扩　张，最终导致行政专横。（３）是否遵循相应的立法程序　严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障．．按　照立法程序进行立法，既能防止受领导者个人意志的　影响．义叮使立法程序规范化。一般而言，如果遵循程　进行监督。如果权力机关发现备案有瑕疵，应当立即进　行纠正。这里应注意的是必须明确规定备案期限，才能　有效地起到　督作用。　３．完善批准制度。批准制是一种非常有效的监督　方式，在我国立法过程中得到了广泛的应用。制　序ｊＥ义，则其结果也是正义的。２００１年底颁布的　《行规制定程序条例》专门对立法程序问题作了规　定。（４）内容是否违背和法律。行政立法属授权立　定行规应当报全国常委会批准；各部　委制定规章应当报批　；地方制定地方性　法规应经地方常委会批准。但在实践中出现了不　经审查就批准，使审查流于形式，监督制度形同虚设的　法，以和法律为依据，冈而其内容不得有与和　法律相抵触之处，否则无效　三、目前我国，亍政五藩监督中存在宣鲁问题　现象。因此目前应完善批准制度，使之真正起到监督作　用。　我国日前还没有统一的授权法，【］而没有建立起　大真正的完善的法律监督体系．有关权力机大对行政立　法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中　如：　在向同务院各部委授权时，规定＿ｒ需要经过的　批准；在向地方授权时，规定向全国常委会和国务　院备案：在向授权时，规定根据授权制定　的行规向全国常委会备案。对于这些法条授　权，由于没有具体而详细的规定细则，缺乏可操作性，　冈而在实际巾很难起到监督作用　四、我国行政立法监督的完善　４．设立委员会制度。目前，世界上许多国家都设有　该制度。在我　，全国常委会行使对行政立法的审　查监督权。町考虑在全国之常委会之下设立一个　专门委员会，对行政立法进行具体监督。委员会的成员　应专职化，具体负责从立法主体、立法程序、立法权限、　立法范　等各方面进行监督。对行规和地方性法　规，如果出现同、法律相抵触的情况，可提请全国　常委会撤销；对部门规章，可提请撤销。　【参考文献】　【１］嘹望『Ｊ］．２００４年合订本．　［２］行政与法［Ｊ］．２００４年台订本．　［３］马孝扬，赵玲．行为学概念［Ｍ］．辽宁人民出版社，１９９９　（４］探索［¨２００５，（２）．　『５］欧阳亚非，段龙飞．抽象行政行为可诉性分折［Ｊ］．行政与法，２００２，　（９）．　针对目前我囝行政立法监督中存在的问题．笔者　认为可考虑以下措施：　１＿静】定切实可行的授权法。通过立法的形式，把权　力机关对行政立法的监督固定下来　在该法巾．应对全　国及其常委会对、地方及常委会对地　方，罔务院对各部委的授权．从授权的时　间、授权的范围、授权的方法及授权应注意的事项等方　【６］中国大学学报¨Ｊ］．２００５，（４）．　［７］刘金光．关于完善权力监督制约机制的思考［Ｊ］．　［８］法学［Ｊ］．２００４年合订本．　（责任编辑：高静）　Ｔ０　ｄｉｓｃｕｓｓ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｒｅｓｔｒｉｃｔ　ｏｆ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ，ｌａｗ　ｒｅｇ￣ａｔｉｏｎｓ　Ｗａｎｇ　ｓｈｕ－－ａｎ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｉｓ　ａｎ　ａｃｔｉｖｉｔｙ　ｗｈｉｃｈ　ｓｔａｔｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｂｏｄｉｅｓ　ｅｎａｃｔ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　１７Ｕｌｅｓ　ａｎｄ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ　ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｌｉｍｉｔｓ　ａｎｄ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ａｕｔｈｏｒｉｔｉｅｓ　ａｓ　ｐｒｅｓｃｒｉｂｅｄ　ｂｙ　ｌａｗ．Ｄｕｅ　ｔｏ　ｍｕｌｔｉ—ｌｅｖｅｌｓ　ｏｆ　ａｄｍｉｎ　ｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｂｏｄｉｅｓ　ａｎｄ　ｖａｒｉｅｔｉｅｓ　ｏｆ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｃｏｎｔｅｎｔ。ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｌａｗｓ　ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔ　ａｎｄ　ｏｖｅｒｌａｐ　ｅａｃｈ　ｏｔｈｅｒ．ｅｖｅｎ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｂｏｄｙ　ｅｎａｃｔｓ　ｌ；ｌａｗｓ　ｂｅｙｏｎｄ　ｉｔｓ　ｌｉｍｉｔｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｌａｗ　ｃｏｎｔｒａｖｅｎｅ　ｓｔａｔｅ　ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｂａｓｉｃ　ｌａｗ，ｗｈｉｃｈ　ｄｉｒｅｃｔｌｙ　ｃａｕｓｅｓ　ｇｒｅａｔ　ｈａｒｍ　ｔｏ　ｃｉｔｉｚｅｎｓ　ａｎｄ　ｒｅｌａｔｉｖｅ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ．Ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔ０　ｇｕａｒｄ　ａｇａｉｎｓｔ　ｍｉｓｕｓｅ　ｌｅｇ—　ｉｓｌａｔｉｏｎ　ｏｆ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｂｏｄｉｅｓ　ａｎｄ　Ｐｒｏｔｅｃｔ　ｌｅｇｉｔｉｍａｔｅ　ｒｉｇｈｔｓ　０ｆ　ｃｉｔｉｚｅｎｓ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｍｕｓｔ　ｂｅ　ｓｕｐｅｒ－　ｖｉｓｅｄ．Ｔｌｌｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ：ｌａｙｓ　ｅｍｐｈａｓｉｓ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｒｅａｓｏｎｓ，ｆｏｒｍｓ，ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｄｕｒｉｎｇ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｓｕｐｅｒ－　ｖｉｓｉｏｎ　ｏｆ　ＯＵｒ　ｓｔａ把ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ　ｔｏ　ｄｉｓｃｕｓｓ　ｔｈｅ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｏｆ　ｏｒｇａｎｓ　ｏｆ　ｓｔａｔｅ　ｐｏｗｅｒ　ｔｏｗａｒｄｓ　ｔｏ　ａｄｍｉｎ－　ｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ａｄ耐ｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｌａｗ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ；ｓｕｐｅｒｖｉｓｉ　Ｊ　｜∥　～