招标异议与投诉的比较分析及应对措施

招 标 与 投 标Tendering and Bidding

Vol.7，No.2Feb. 2019

·研究探讨·

招标异议与投诉的比较分析及应对措施

于 静，王郭杨

（中国石油长庆油田分公司， 陕西 西安 710018）

随着我国市场经济的深入发展，市场主体维权意识不断增强，招投标活动中异议与投诉屡见不鲜。文章摘要：

对招标异议与投诉进行了比较分析，并从招标管理和组织实践出发，提出招标人避免异议与投诉的应对措施。

异议；投诉；比较分析；应对措施关键词：

中图分类号：F284 文献标识码：A 文章编号：2095-6029(2019)02-0056-04

Comparative analysis and countermeasures of bidding objection and complaint

YU Jing , WANG Guo-yang

（Petrochina changqing oilfield branch , xi'an shaanxi 710018）

Abstract：With the in-depth development of China's market economy, the awareness of rights protection of market subjects has been enhanced, and there are frequent objections and complaints in bidding activities.Key words：Objection; Complaints; Comparative analysis; response

0 引言

为加强当事人之间的相互监督，维护当事人合法权益，及早妥善处理招投标争议，保障招投标活动良性高效开展，《招标投标法》（以下简称《招标法》）第65条设立了异议与投诉制度，规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”而后，《招标投标法实施条例》（以下简称《条例》）第22、44、54条对异议的情形、提出及处理程序等进行了进一步明确，第五章又专章（第61条至第62条）对投诉与处理进行了规定。《条例》实施后，国家等九部门23号令又对《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（以下简称《办法》）等规章和规范性文

收稿日期：2018-06-05

件进行了清理修改，招标异议与投诉制度进一步完善。

1 异议与投诉的比较分析

1.1 产生阶段

异议只会在3个阶段产生，即：1、招标文件（资格预审文件）发出后至投标文件（资格预审申请文件）递交前；2、开标过程中；3、依法必须进行招标的项目的中标候选人公示期间。

投诉可能发生在招投标活动的任何时段，包括招标、投标、开标、评标、中标以及签订合同等各阶段。

1.2 提出事由

异议人仅可对招标文件（资格预审文件）、开标、依法必须进行招标的项目的评标结果等特定事项提

作者简介：于静，中国石油长庆油田分公司，招标师，律师；王郭杨，中国石油长庆油田分公司，招标师，企业法律顾问.

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出异议。

投诉事由无以上事项，投诉人认为招投标活动不符合法律、行规规定（《办法》进一步明确为“法律、法规和规章规定”）的就可提出。

1.3 提出主体

异议和投诉的主体为投标人或者其他利害关系人。其他利害关系人是指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和自然人。

可提出异议的其他利害关系人主要有：潜在投标人（包括资格预审申请人）、与投标人绑定投标的分包人、供应商、投标人的项目负责人。

可提出投诉的其他利害关系人，除以上可提出异议的其他利害关系人外，还可以是招标人、招标项目的使用人、评标专家等。

1.4 提出程序

异议人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出；对开标有异议的，应当在开标现场提出；对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。

《招标法》及《条例》未对异议提出形式及内容作出要求，但为保证争议事项的可追溯性，宜采用书面形式。招标人也可在招标文件、资格预审文件中作出要求。

投诉人认为招投标活动不符合法律、行规规定，可自知道或者应当知道之日起10日内投诉，10日投诉时效不包括招标人异议处理的时间。

《条例》规定投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。《办法》要求投诉人投诉时，应当提交投诉书。因此，投诉应当采用书面形式。

1.5处理主体

异议的处理主体为招标人（也可以是经授权的招标代理机构）。

投诉的处理主体只能是行政监督部门。投诉人就同一事项向两个以上有权受理的行政监督部门投诉的，由最先收到投诉的行政监督部门负责处理。

行政监督部门职责分工可参见《条例》第4条、国办发﹝2000﹞34号文件等有关规定。

1.6 处理程序

对招标文件、资格预审文件以及依法必须进行招标的项目的评标结果的异议，招标人自收到异议之日起3日内作出答复，作出答复前，暂停招投标活动；对开标的异议，招标人应当场作出答复，并制作记录。

《招标法》及《条例》也未对答复形式及内容作出要求，但为避免矛盾升级，招标人应及时妥善处理异议，为保证异议的可追溯性，答复宜采用书面形式。需要说明的是，招标人答复前应暂停的招投标活动“是指异议一旦成立即受到影响，且在异议答复期间需要采取的下一个招投标环节的活动。”

对于投诉，行政监督部门应自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理；自受理之日起30个工作日内作出书面处理决定；需要检验、检测、鉴定、专家评审的，所需时间不计算在内。行政监督部门日即为受理投诉之日。”

根据《条例》及《办法》有关规定，行政监督部门作出的处理决定应采用书面形式。

对行政监督部门依法进行的调查，投诉人、被投诉人以及评标委员会成员等与投诉事项有关的当事人应当予以配合，行政监督部门发现投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，应当予以驳回。

在投诉处理决定作出前，投诉人要求撤回投诉，但行政监督部门已经查实有明显违法行为的，应当不准撤回，并继续调查直至作出处理决定；撤回投诉不损害国家利益、社会公共利益或者其他当事人合法权益的，应当准予撤回，投诉处理过程终止。投诉人撤回投诉后不得以同一事实和理由再提出投诉。

对招标文件、资格预审文件、开标、依法必须进行招标的项目的评标结果等特定事项的投诉应当先履行异议程序，即异议是投诉的前置条件。

1.7 法律性质

“对符合投诉受理条件并决定受理的，收到投诉之58

招 标 与 投 标

第 7 卷

异议是投标人或其他利害关系人与招标人之间的招投标活动争议解决机制，双方均为民事法律主体，也不涉及第三方主体，本质上是一种民事法律行为，是异议人的一种救济权利。在这种救济下，双方一般通过沟通、解释说明解决争议，异议人也可以随时撤销异议，相对投诉处理而言，异议处理更为简单和灵活，处理周期较短。

投诉是投诉人求助行政资源和国家公权力的介入来解决招投标活动争议。争议解决除涉及争议双方外，还涉及国家行政监督部门，行政监督部门的调查处理是依法定职权进行的，属于典型的行律行为，因此这种救济手段属于公权救济。采用公权救济时，争议双方相对处于被动配合地位，相关行为会受到，如投诉人要求撤回投诉，但行政监督部门已经查实有明显违法行为的，则不准撤回投诉。投诉的处理程序比异议要更为复杂，必须经过调查，履行法定程序，处理周期也相对更长。

由于两种争议解决方式的法律性质不同，投诉需要耗费更多的国家行政资源。为提高争议解决效率，有效利用有限的国家行政资源，《条例》第22、44、54条规定的可异议处理的事项，应先通过异议处理解决，即投诉应当以向招标人提出异议为前置条件。

2 异议与投诉的应对措施

招标人在招标管理与实践中可从“事前防范、事中控制、事后补救”几个方面采取措施有效应对异议与投诉。

2.1 事前防范

事前防范的重点在资格预审文件和招标文件的编制。

资格预审文件和招标文件是招标活动的核心性文件，只有文件编制科学规范、细致严谨，才能招到招标人满意的服务商，投标人投标时才能感到公平、公正，进而有效防范各类异议与投诉。

要编制出高质量的资格预审文件、招标文件，应结合项目特点，全面考虑招标人对招标项目质量、

价格、进度等预期，充分掌握潜在市场竞争情况以及国家有关法律法规、技术标准规范要求，合理设置投标人资格条件、投标报价要求、评标办法、技术标准、合同主要条款等内容，特别应注意不要出现违反法律法规要求的不公平、不公正条款，文件内容应当严谨规范、前后一致，文字理解没有歧义或漏洞。

为加强双方沟通和理解，保证投标人有效投标，预防因投标人对资格预审文件、招标文件误读、误判而产生的异议与投诉，招标人可以在资格预审文件、招标文件中适当延长文件的澄清、修改时间，必要时可以组织开展投标预备会以及现场踏勘等工作。招标人委托招标代理机构编制资格预审文件、招标文件时，应加强对文件的审核、确认，做好文件质量把控工作，技术复杂的项目也可聘请相关专家对资格预审文件、招标文件进行咨询论证。

另外，资格预审文件、招标文件中宜事先明确招标人关于异议与投诉的处理方式、受理渠道、受理人、异议与投诉受理时所需提供的有关资料、证明文件、格式要求，招标人纪律检查部门监督联系方式等内容。明确统一的异议与投诉归口处理部门十分重要，可避免在异议答复或配合行政监督部门处理投诉时口径不一致，引起不必要的误会和麻烦。

2.2事中控制

事中控制的关键在招标组织程序的规范化。招标组织程序对于规范招标人招标活动和投标市场竞争秩序，保证招标组织过程公开、公平、公正，规范和约束中标人行为发挥着重要作用。《招标法》、求，对于法律法规规定的招标组织程序，招标人一旦违反，将有可能遭受投标人的异议与投诉。因此，招标人必须严格按照招标程序规范组织招标。

规范组织招标需要关注招投标活动的每一个细节，所谓细节决定成败，任何一个细节上的失误，都有可能成为异议投诉的争议焦点。因此，在招标项目管理过程中，必须全面细致考虑可能发生的每一个问题，防止招标疏忽、失误发生。

可以从以下五个方面规范招标组织程序：一是

《条例》等法律法规对招标组织程序进行了严格要第2期于 静等：招标异议与投诉的比较分析及应对措施59

日常加强招标组织法律法规的学习和教育，熟悉招标业务流程和注意事项，只有掌握招标法律法规有关程序要求，才能在具体招标业务组织过程中避免触碰红线；二是加强招标工作人员的组织分工和业务协调，明确每一个工作人员的工作职责、业务范围，完善业务流程，做到分工明确，责任到人；三是加强招标组织纪律管理。招标组织过程中涉及标底、评标专家、标段潜在投标人数量等相关保密信息，必须防止招标组织过程中的泄密或内部人员串通投标人等情况发生；四是注意与潜在投标人之间的有效沟通。答疑和澄清是招标人与投标人之间的一种良性互动，有利于招标质量的提升和异议投诉的减少，招标人应及时妥善处理潜在投标人提出的各种疑问，争取将矛盾消解于萌芽状态；五是做好招投标过程资料的记录与归档工作，对后期可能发生的异议投诉的处理都需要依赖于有关证据材料的支持，如果前期能够加强有关过程资料（也包括录音、录像等）的收集，将为后期异议投诉的处理带来极大便利。

2.3 事后补救

事后补救即异议投诉已经提出，需要招标人进行化解和处理。

招标人处理异议应坚持“依法合规、公平公正、区别对待”的原则，关键在于对异议事项的分析研究，要一事一议，专题研究，有针对性，发现异议所述及问题的本质。招标人招标组织程序有问题的，应当及时补救，招标需要延期组织的，应当依法延期组织。对于投标人因自身理解偏差导致的无效异议投诉，即使招标人自身没有问题，也应及时答复，告知和引导其发现自身问题所在。对于第三方利益相关人提出的异议与投诉，因招标人引起的，招标人应当采取补救措施。投标人对其他投标人提出异议的，应查明事实，妥善处理。对于不以中标为目的，恶意进行无事实根据的异议，扰乱招标组织秩序且不听劝阻的，可向行政主管部门举报反映，维护自

身合法权益。

在处理异议时，应做好异议受理过程痕迹记录，什么人什么时间接到的哪个投标人或利益相关人哪方面的异议，异议人的具体诉求有关证明材料、联系方式、联系人等等都应认真完整记录。在处理过程中需要招标人与异议人两者或多者之间出具有关书面材料的，应要求签字盖章，非法定代表人办理的，应开具相应授权委托书。必要时可进行录音录像。异议处理结果应以正式书面形式或被允许的可追溯的电文形式等进行通知。通知时应做好文件发送接收的交接记录，避免事后扯皮时招标人无相关证据。在处理投诉时，招标人应积极配合行政监督部门开展工作，需要提供有关证据材料的，及时向行政监督部门提供，避免因举证不能使得招标人在处理投诉时陷入被动局面。

对于招标组织数量庞大的单位（如大型国有企业、集团公司等），有必要加强对本单位招投标异议与投诉的规律性研究和大数据分析，发现本单位、本行业招标异议投诉热点问题和分布规律，把握异议投诉的总特点，并分类分项研究问题发生的本质原因，有针对性地提出改进措施，为今后减少招标项目的异议投诉提供宝贵经验。

3 结语

文章通过比较的方式对招标异议与投诉进行了剖析，并在此基础上提出招标人处理异议与投诉的一些应对措施，希望这些应对措施可以为招标人有效处理招标异议投诉、化解招投标活动矛盾提供参考和借鉴。

参考文献：

[1]国家发展和改革委员会法规司.招标投标法实施条例释义[M].北京:计划出版社,2012:59、152