界定，但是对于存在质量问题的情况有明 确规定，包括：伪造或冒用认证标志等质 量标志；伪造产品的产地；伪造或者冒用 公共服务质量评价体系 构建思路分析 一 丁辉侠▲ 他人的厂名、厂址；在生产、销售的产品中 参杂、掺假，以假充真，以次充好。在日常 生活中，通常所说的质量问题主要指产品 中参杂、掺假、以假充真、以次充好的情况。 公共服务除有形的公品外，大部 分都是以无形的产出形式予以提供，其质 量体现在服务的过程中。顾客对于普通产 博士（郑州大学公共管理学院郑州４５０００１） 品质量的评价主要根据其价格是否与其性 能一致，产品是否掺杂、掺假，使用过程 中是否出现影响产品的性能问题等，这些 都是影响满意度的因素。与普通产品一样， 顾客对于公共服务质量的评价也主要通过 其满意程度来体现。在英国内阁办公室文 基金项目：本文是河南省决策研究招标课题“河南省基本公共 服务均等化视角下的公共财政改革研究”（项目编号：Ｂ７３５）、郑州 市２０１１年度社会科学调研课题“地方公共服务能力提升研究” （项目编号：６８６）和河南省教育厅人文科学研究项目“地方公共服 务的困境与对策研究”（项目编号：２０１１一ＺＸ一１１７）的阶段性研究成果 ◆ 中图分类号：Ｆ１２６文献标识码：Ａ 件中，就把公共服务质量被定义为：“通过 调动所有人员的潜力，以最低的成本满足 确认的顾客需要”（范柏乃，２００５）０张成 题。鉴于此，本文试图建立～套公共服务 内容摘要：公共服务是为满足社会公 共需求、维护公共利益，由直接提 供或由提供保障的公品和服 福和党秀云（２００１）也认为公共服务 质量是指民众每次接受服务时该服务 所能满足民众的期望与需求的程度。吕维 霞（２０１ ０）把公共服务的质量分为客观质 量和主观质量，其中客观质量和主观质量 质量评价指标体系，并提出推进公共服务 质量评价的建议。 务。改善公共服务是２１世纪公共行政 和改革的核心理念，也是我国建 设服务型的主要内容。本文根据 影响公共服务满意度和认可度的因素， 提出从公共服务的数量、公共服务的 结构、公共服务的态度和公共服务产 品四个维度构建质量评价体系，并给 出推进公共服务质量评价的建议。 关键词：公共服务质量务教育评价 指标体系 义 公共服务质量的界定 公共服务是为满足社会公共需求、维护 公共利益，由直接提供或由提供保 障的公品和服务。这是建立在一定社会 共识基础上，一国（地区）全体公民不论其 种族、收入和地位差异，都应公平、普遍享 则主要通过公民的满意度和感知质量来评 价，客观质量是指各种公共服务本身的产 出质量和结果质量。并认为公共服务质量 就是服务的卓越表现及公众的满意程度。 陈振明和李德国（２０１ １】则指出公共服务 有的公品和服务（陈昌盛等，２００７）。 根据这种界定，公共服务包括基础性公共 质量是指终端使用者获得、享用公共服务 的实际水平、可获得性、及时性、经济性、 准确性和响应性等。鉴于此，本文把公共 服务质量界定为公共服务满足公众公共服 务需求的程度，这是建立在具有公共 服务能力并提供卓越服务的基础上，最终 体现为公众对公共服务的满意度或认可度。 这种满意度或认可度是以公众的需求是否 满足为前提条件，主要取决于公共服务提 供的数量是否充足、结构上是否合理、服 务过程态度是否良好、服务产品标准是否 合格等。 服务（如公用事业和基础设施等）、经济性 公共服务（如科技推广、信息咨询和信贷政 策等）、社会性公共服务（如教育、医疗、社 改善公共服务是２ １世纪公共行政和 改革的核心理念，也是我国建设服务 型的主要内容。服务型的本质就 是要以公民利益、公民权利为本，以公共 会福利和环境保护等）和公共安全服务（如 、和消防等）ｃ这样就把的产 出（有形的公品和无形的公共服务）中 无形的产出包含在公共服务之中，与服务型 服务作为其职能的出发点和归宿，这也对 公共服务的质量提出了更高的要求。而提 高公共服务质量，满足公众不断扩大的公 共服务需求，评估是重要的手段。虽然一 些学者指出，目前我国公共服务质量有待 提高（韦信宽、侯卫国，２００８），但大多限 于感性评价，并没有建立科学的评价指标 所强调的公共服务的内涵一致。 对于公共服务质量的认识，一直存在 较大的模糊性。要建设服务型，必须 对公共服务质量的概念进行清晰界定，以 便确立公共服务的标准、对其进行评估及 不同经济发展阶段的公众对公共服务 的需求是不同的，其对公共服务的满意度 也是不断调整的，对公共服务质量的要求 体系。丁辉侠（２０１０）则从制度安排和保 障机制方面、马飞炜（２０１ １】从系统视角 提出了改进公共服务质量的建议，但 采取相应的监督和控制措施。 ２ ０ ０ ０年国际标准化组织发布了 也是随着经济水平的提高不断增加的。其 中，公共服务数量的满足是最基本的层次， 是公共服务供给在最初阶段公众主要关心 的问题，也是在公共服务初始建设阶 段着重实现的目标。在数量满足的情况下， ＩＳ０９０００：２０００《质量管理体系——基础 和术语》标准中，将质量定义为“一组固有 特性满足要求的程度”，也可以看作是产品 未对公共服务质量进行评价。等 （２００８）从功能价值、情感价值、社会价值 和感知代价四个维度对地方的公共服 务质量进行了评价，但过于强调价值问题， 忽视了公共服务内部、地区和城乡结构问 和服务满足顾客需求的能力。我国的产品 质量法（《中华人民共和国产品质量法》 （２０００年修正））中，虽然没有关于质量的 公众对公共服务的要求会逐渐提高，并开 始对服务的态度、服务产品质量问题给予 《中文核心期刊要目总览》贸易经济类核心期刊 ９７ 更多的关注。在从数量到质量过渡的过程 中，公众对于公共服务供给结构问题，更 多关注的是城乡间与区域间的不平衡问题。 众及其他主体评价服务质量的主要尺度， 也是上级机关和公众监督公共部门的主要 依据。除服务标准外，一些国家的公共服 务部门或机构还建立起服务承诺，例如英 公众谋福利。同时，也只有公众的参与，才 能从真正意义上改进公共服务的质量。 （三）完善公共服务质量问责机制和 绩效考核机制 公共服务质量评价体系的构 建维度 在公共服务提供的过程中，公众对公 国的《公民宪章》运动，就要求各个公共 服务机构对其服务标准进行承诺，服务承 诺里的标准也是衡量服务本身的参照系。 在没有明确标准的情况下，判断的依据主 要是根据公众期望的标准。 因此，一个完整的公共服务质量评价 体系应该包括公共服务数量、公共服务结 问责制的本质在于对公共权力进行监 督以及对权力过失进行责任追究。如果在 对公共服务质量评价的同时，不进行相应 共服务的质量是否满意？如果不满意，在 哪些方面不满意？是什么原因导致的？以 及在发展过程中对公共服务是否产生新的 的问责，在现行的经济“竞争锦标赛”体 制下，地方仍然会把更多的精力和财 力放在经济发展而不是公共服务质量改进 要求？这一系列的问题都需要通过一个完 方面，没有动力更没有压力推行或配合公 整的评价体系进行评价之后才能解决。公 构、服务态度、公共服务产品质量四个维 共服务质量评价就是指一定的主体采用科 度，这也是公共服务质量评价的一级指标 学的评价方法对一定时期内的公共服务质 体系，每类公共服务又可以在这四个维度 量进行测量和评价，目的是衡量公共服务 中划分具体的指标体系。根据这些指标体 质量是否满足现阶段公众的需求及是否与 系，可以完成对某类公共服务的有效评价。 的公共服务能力相当。 要对公共服务的质量进行评价，需要 推进公共服务质量评价的政 进一步分析公共服务质量的影响因素。从 策建议 已有研究来看，影响公众对公共服务满意 （一）建立公共服务评价标准 程度的因素主要有供给数量、供给结构、服 公共服务质量标准对相关部门的公 务态度和服务产品的质量。 共服务提出了量化要求和监督措施。公 （一）公共服务供给数量 共服务涉及范围广，从医疗卫生、社会保 一定量的公共服务是满足公众公共服务 障到就业服务、环境服务等，要对其进行 需求的基础。对于公共服务质量而言，其本 评估，首先需要从国家层面建立一个基 身包含一定的数量要求。特别是在我国基本 本的评价标准，这样在应用所设计的指 公共服务供给不足的情况下，供给数量的增 标体系进行评价时，才能从数量和结构 加会在很大程度上影响公众的满意度。影响 上来评价其是否达到标准。由于公众既 供给数量的因素既与的公共财政能力有 是公共服务的消费者，又是合法性 关，也与对公共服务的重视程度有关。 的基础，让公众满意应是公共服务 （二）公共服务供给结构 质量管理的出发点和归宿。因此，在制定 公共服务供给结构主要表现为公共服 公共服务质量标准时，应首先确保公共 务供给内立Ｒｇｌｌ＂Ｍ牡：：ｌ构、城乡公共服务供给结构 服务符合公民的需要，以使用者而不是 和地区公共服务供给结构。公共服务内部 提供者为中心（韦信宽、侯卫国，２００８）。 结构不合理会带来公众选择上的烦恼，表 英国的梅杰在１９９１年颁布的“公民 现为期望消费的公共服务供给短缺，同时 宪章”中，要求各部门、各行业、各 伴随着某些公共服务供给过剩。而城乡和 机构制订自己的服务标准，并做出“服务 地区结构不合理却引致享受较低水平公共 承诺”。这种标准既便于自我评估，也便 服务的群体不满意。 于公众与其它社会组织的评价。 （三）服务态度 （二）鼓励公众参与公共服务决策、生 公共服务大部分是以无形的服务形式 产和评价的全过程 提供的，其质量只有在接受服务的过程中 公众作为纳税人，在为公共服务成本 才能感觉到，因此服务人员在服务过程中 买单的同时，接受和体验提供的公共 的态度决定了公众对于公品质量的评 服务。作为公共服务生产的委托人。公众有 价。一般而言，公共服务的态度是由公务 权要求提供足够数量和一定质量的公 员的服务意识决定的，公务员缺乏服务意 共服务；而作为公共服务的消费者，又有权 识是机关服务质量差的主要原因（吕 对公共服务的质量，特别是服务态度、产品 维霞，２０１０）。 ｉｄ＇ＥＨ￣等方面做出应有的评价。因此，应该畅 （四）公共服务产品质量 通公众参与公共服务决策、生产监督和评 这是指提供的公共服务质量是否 价的过程中。只有调动公众参与的积极性， 达到规定标准或承诺标准。服务标准是公 保障公众参与的权利，公共服务才真正为 ９８商业时代（原名《商业经济研究》）２０１２年７期 共服务质量评价的开展。因此，要推行公 共服务质量评价，就要落实公共服务质量 问责制，并且让公众监督公共服务质量改 进的过程，对形成外在的压力。同时， 把公共服务质量纳入地方考核和领导 干部晋升考核体系之中，使推进公共服务 质量评价、改善公共服务供给成为地方政 府勤政为民的动力。 总之，在建立公共服务评价标准和 指标体系的基础上，让公众更多地参与 到公共服务决策、生产和评价的过程中， 同时加强完善公共服务质量问责机制和 绩效考核，公共服务质量才能得以 提高。 １．韦信宽，侯卫国．地方公共服 务改革的路径Ｕ】．发展研究，２００８（１０） ２．丁辉侠．提高公共服务质量的制度 安排与保障机制［Ｊ】．河南师范大学学报， ２０１０（３） ３．马飞炜．公共服务质量改进的 对策：一种系统的视角『＿１】理论导刊， ２０１０（４） ４．，牛志江，贺珊．地方公 共服务质量评价体系及其应用ｆＪ１浙江大 学学报（人文社会科学版），２００８（１１） ５．陈昌盛，蔡跃洲．中国公共服 务：变迁与地区综合评估【Ｍ】．中国 社会科学出版社，２００７ ６．范柏乃．绩效评估与管理复 旦大学出版社，２００５ ７．张成福，党秀云．公共管理学［Ｍ】 中国人民大学出版社，２００１ ８．吕维霞．众对公共服务质 量的感知与评价【Ｊ Ｊ．华东经济管理，２０１０ （９） ９．吕维霞，钟敬红．论信息公开对政 府公共服务质量的影响『＿ｌ１．情报科学， ２０１０（１１） １ ０．陈振明，李德国．基本公共服务 的均等化与有效供给——基于福建省 的思考Ｕ］．中国行政管理，２０１ １
