财政资金管理中存在的问题及对策
牛瑞芳 (岢岚人民银行 ,山西 岢岚)
1994 年分税制改革后 ,各地财政的自主权有了较大的提高 ,较好地调动了地方财政增收的积极性 ,财政 收入得到了快速增长 ,这为“九五”期间经济的发展提供了基础财力保障 ,财政资金配置在经济建设中的作用
日益显现 。但是 ,由于旧的计划模式在当前的预算管理中依然存在 ,以及一些地方出于自身利益考虑 ,预算管 理中的困难和资金运行中的违规情况也随之增多 ,时刻影响到财政职能的充分发挥 。进一步提高财政预算的 合理性 、科学性 ,加强对财政资金运行的规范管理 。提高资金使用效益 ,切实防范财政风险成为当前财政工作 的一项重要内容 。 当前财政资金管理中存在
的问题主要有 :
问题之一 :财政支出计划与实际消费需求相脱节
部分地区财政支出近年来增长较快 ,其一就是近年来吃财政拨款的恶性膨胀与前十年相比近翻番 ; 其二 就是行政 、机关事业单位的人头经费也是上升趋势 。而这一支出现状是在商品价格指数下降的情况下产生 的 ,表明了财政资金的供给和实际消费需求相脱节 。超支现象常年发生 ,从而导致了财政资金的极大浪费 。
问题之二 :预算收入过渡户账屡禁不止
目前 ,预算收入过渡账户已从单位的税款过渡性质转化为收入入库进度的调节器 ,当收入特别是地方收 入过快时 ,部分收入就存放在过渡账户上 ,暂不予入库 。
问题之三 :违规退库 、拨款现象不能得到有效控制
当前 ,预算收入违规退库集中体现在三个方面 :一是无依据自退 。主要是财政部门为帄衡预算收入 ,将增 长过快的地方收入以各种名义退入财政账户上 ;二是集中退库将应退给纳税企业的资金退入这些企业的主管 部门 ;三是税务的代征代扣手续费超基数 ,无依据退库 。部分地区财政本身日子并不好过 ,随着一些厂矿企业 的相继倒闭 、破产 ,所剩税源可以说寥寥无几 ,加之税务部门的经费也受到上级主管部门的 ,为充实人头 经费就超基数甚至超比例提退 。
问题之四 :财政资金体外循环量大 ,使用效益不高
据调查 ,财政部门在商业银行开设的事业周转金 ,财政专户等账户多达十几个 ,资金总量大大多于国库存 款 ,这些资金虽然也为经济建设做出了贡献 ,但财政体外循环资金作为资金的一个筹码指令性的特 点使其效益低下 ,其沉淀率高于银行不良资产率 。其次 ,单位对财政资金的使用更存在较多问题 。如单位预 算外资金乱支 、乱用 、违规拆借和设小金库等混乱状况时有发生 ,又如一些执法部门将存在返还的罚没收入用 于与办案无关的支出 。上述情况明显地反映当前存在资金运行 、管理的不规范性 ,并造成了大量财政资金流 失 ,影响了财政职能的充分发挥 。
造成当前财政资金管理存在诸多问题的原因 ,有的也有地方财政部门执行预算和管理上不足 。 其一 :小财政利益的驱使成为资金违规运行的因素 由于地方财政紧张以及上缴“两税”任务缺口年年存在 ,使财政 、国税等部门自身的经费安排受到 ,人 头经费不足 ,于是通过预算存款进行资金调度 ,获取存款利息 ,多提代征 、代扣手续费 ,使“小财政”存在成为必 然 。“小财政”利益行为融入预算管理和资金运行中将极大地阻碍财政的规范运行应引起高度重视 。 其二 :对财政缺乏有力的监控机制
首先是财政内部控制机制不完善 。长期以来没有一个内部专门职能部门定期对预算 ·42 ·
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第二 , 企 业 规 模 的 扩 张 要 建 立在 内 部 专 业 化 和 协 作 的 基 础 上 。在现 代 市 场 经 济 活 动 中 , 大 企 业
集团的发展过程是与社会化大生 产 和 专业化协作分工的发展过程相辅 相 承 的 ,所以 ,在企业集团化过程中 ,就不能 把完全无关或生产经营性质相同 的 企 业简单地拼凑在一起 ,而应该将其建立 在内部的专业化和 协 作 的 基 础 上 。因 为将产业结构 类 似 的 企 业 简 单“归 堆” 或把无产业关联的企业拼凑在一起 ,尽 管在短期内可以把企业的销售额 、资产 规模做大 ,但企业的内涵如科技研究与 开发水帄 、管理水帄 、技 术 水 帄 并 没 有 发生实质的变化 ,最终不仅不能取得规 模效益 ,反而会把核 心 企 业 、优 质 企 业 拖垮 。
率 ,提高规模收益水帄 ,最终产生 1 + 1〉 2 的效果 。
第四 , 要 加 强 企 业 内 部 科 学 管理 ,防止集团内部管理失控 。由
于我国的许多企业集团在很大程 度 上 是通过行政命令组合起来的 ,集团内部 横向纵向间关系远未理顺 ,信息 、管理 、 分工 、协调机制尚不 健 全 , 产 权 关 系 不 明晰 ,在投资 、研究 、开发 、生产 、开拓市 场等方面也没有形成一个有机整体 ,因 而难以抵御和防范各种风险 。所以 ,我 国的企业集团一要完善自身的组 织 体 制 ,按照公司法要求实施规范的公司制 改组 ,建 立 决 策 、执 行 、监 督 体 系 , 形 成 权力有效制衡的治理机制 ;二要建立以 资本为纽带的母子公司关系 ,合理划分 总部和分支机构权限关系 ,形成有约束 力的 但 又 相 互 协 调 的 集 团 管 理 体 制 。 只有这样 ,我国的企业集团才能在竞争 中立于不败之地 。
和控制 ,这种自发倾向就有可能成为现 实 。而且 ,以这种形式形成的垄断属于 结构性垄断 , 一旦形 成 , 其 持 续 时 间 一 般很长 , 在 短 期 内 难 以 消 除 。所 以 , 在 组建企业集团过程中 ,我们必须要加强 法制建设 ,尽快制定反垄断法 。通过反 垄断法的颁布和实施 ,反对独占市场的 企图 ,消除对竞争机 制 的 扭 曲 与 蹂 躏 , 以非正当方式对于市场支配 地 位 的维持与滥用 ,保护弱小企业获得帄等 的发展机会 ,从而维护市场经济秩序 。
第三 , 企 业 集 团 要 切 实 降 低 交易费用并放出集合 功 能 。将 外
部交易内部化 ,降低由信息不充分和过 度竞争产生的交易费用是企业集 团 化 的基本目的之一 。但是 ,随着企业规模 的增大 ,就会出现企业集团内部管理失 真 、失控 、协调难度增大 、激励机制和约 束控制能力降低等现象 ,这些现象都会 使企业集团内部组织费用上升 “, 规 模 经济”成为““规模不经济”。所以 ,在组 建企业集团过程中 ,要切实加强其内部 管理 ,建立有效的治 理 机 制 , 真 正 做 到 “低成本”。同时 ,由于扩张企业规模也 是为了通过要素互补 ,相对放大各相关 组织的集合能力 ,产生 1 + 1〉2 的效果 。 所以 ,在组建企业集 团 过 程 中 , 要 重 视 新技术 、新的组织管 理 方 式 、新 文 化 和 新精神的注入 ,以此提高资本的运作效
第五 ,要加强法制建设 ,尽快 制定反垄断法 。从实践中看 ,企业规 模的扩张有两种途径 。一是内部扩张 , 即通过改善经营管理 、积累和追加资本 的手段来扩大企业生产经营规模 ,这是 企业自身力量的渐进的 、自然的扩张方 式 ;二是企业外部的 扩 大 , 即 企 业 通 过 联合或合并的手段 ,扩大生产和经营规 模 ,这是企业扩大规 模 的 最 迅 速 、最 有 效的方式 。在以第二 种 方 式 为 主 实 施 大企业 集 团 战 略 过 程 中 , 如 果 企 业 联 合 、合并失去控制 , 集 团 规 模 无 限 度 发 展 ,垄断现象的出现 就 不 可 避 免 , 市 场 竞争就 要 受 到 极 大 限 制 , 甚 至 不 复 存 在 ,这时 , 若在法律上 没 有 必 要 的 约 束
参考书目 : 1 . 刘文成《: 警惕资产重组七 大误区》,1998 年《理论动态》1397 期 。
2 . 殷 勇《: 正确认识企业规 模问题》,1998 年《开放导报》第 9 期 。
3 . 李明生《: 什么是企业内部 规模经济》,1995 年《中国改革》第 5 期 。 4 . 王先林《: 反垄断法与规模 经济 》, 1998 年《中 国 改 革 》第 2 期 。
5 . 张志元《: 警惕规模经济的 误区 》, 1998 年《中 国 改 革 》第 3 期 。
6 . 余乐群 《: 对“规模扩张”的 忧思 》, 1998 年《中 国 改 革 》第 6 期 。
7 . 周立群 《: 韩国金融危机带 给我们的启示》, 1999 年《中国改 革》第 1 期 。
(上接第 42 页) 管理 、资金运行状况进行检查监督 。近年来虽然财监办逐步开始加强这项工作 ,但财监办仅对收入情况
进行监督 ,对地方财政资金无监督职能 ,因而不够完善 。而负责财政资金运行账务管理工作的国库部门 ,一方面由于经营的财 政资金的局限性 ,另一方面制定的《国库条例》及《实施细则》已与目前实际工作存在诸多的不适应 ,难以有效实施监督管理职
能 。
就此 ,笔者对加强财政资金的管理提出以下建议
一 、完善财政内部自上而下的监督机制 。财政部除监督各级地方上划收入外 ,也应将地方财政资金 纳入其监督范围 ,定期委派财监办 、审计特派办对地方财政资金活动情况进行检查 ,以提高财政资金使用效 益 。
二 、理顺管理体系 ,尽快实行单一账户改革 。全国赋予人民银行管理国库的职能 ,使国库地位有了明 显的提高 。但要在实际工作中彻底扭转国库在财政资金运行过程中的被动局面 ,必须从法律的角度进一步明 确国库与财政部门的关系 。同时 ,制定操作性强的管理依据 ,使国库在日常财政资金的运行中能有效行使依 法监管职能 。为便于国库对财政资金运行全方位全过程的监管 ,所有财政资金统一在国库开户 ,用款单位在 国库开设单一账户的办法是增强国库在实际工作中监管能力的良好途径 ,这一改革必将促进财政资金运行的 合规性 、效益性 ,为提高财政资金运行质量提供有效的保证 。 ·44 ·
