维普资讯 http://www.cqvip.com 新农村建设规划中的主要矛盾及解决办法 一文／汤书福周复多王锦 近年来，浙江省把解决“三农”问题作为重中之重， 城乡面貌发生了很大变化。自２００３年６月起，浙江省就掀 起了以村镇规划为龙头的“千村示范，万村整治”工程， 为新农村建设打下了坚实的基础。丽水市地处浙江省西南 的浙闽两省结合部，全市土地面积１７２９８平方公里，其中 ２．农村长期进城人口对建设资源重复占有的矛盾 目前，大量的农村人口长期进城务工、经商，实际上 已经成了城镇居民或“准城镇居民”（按城市规划中城市 人口统计口径，在城市暂住达半年以上的均应计入城市人 口），但他们的户籍依然在农村 Ｊ。据我们的规划基础 资料调查反映，大多数村庄长期进城人口基本都在３０％一 ４５％之间，有的甚至超过了５０％。按现行，在城市规 山地占８８．４２％，耕地占５．５２％，溪流、道路、村庄等占 ６．０６％，是个“九山半水半分田”的地区。从浙江省和丽 水市的情况看，新农村建设取得了显著成果，但存在的问 题也不能忽视。 划中要考虑他们的建设资源配置，而在村庄规划中也不能 剥夺他们对建设资源的占有权。这种“二元人”的特征， 造成了进城人口对城市和农村建设资源的双重占有。据人 新农村建设规划中存在的主要矛盾 １．村镇建设对用地的需求与用地的供给、流转之间矛 力资源和社会保障部数据，２００６年底全国异地转移进城 务工的农民工约为１．２亿人，若按人均８Ｏ平方米计算，光建 设用地就需重复配置９６００平方公里，这是一个惊人的数字。 盾突出，已成为严重制约村镇建设的瓶颈 （１）村镇规划与土地利用规划、基本农田保护规划之 间各自为政、协调不够。一方面，村庄整治、撤并、建设 都需要一定的规划发展用地，这是农村社会经济发展不可 回避的现实需要；另一方面，工程上适于建设、村民乐于 择居的用地，几乎都是经长期耕种而熟化的良田，且大多 然而，我们也应看到，当国家启动户籍制度改革，试 图完成农村人口向城市人口的制度性转变的时候，迫切希 望跳出农门的农民却又裹足不前，主要原因有二：一是农 民对承包土地十分浓厚的依恋情结；二是农民对户口迁入 城市后的生活长期预期不足。大部分进城农民都希望将农 村的承包土地作为将来回家生存的退路。 都是基本农田保护区，用地扩展困难。这一对矛盾的存在， 致使许多村庄的规划编制难以深入，即使方案编制得以完 ３．村镇规划需要公众参与和现实中公众参与不够、参 与水平不高之间的矛盾 成，规划实施也往往落空，使有些村镇建设陷于“只见新 房，不见新村（镇）；只见新村（镇），不见新貌”的状 况。因无规划或有规划而用地无法落实，使新农村建设在 一村镇规划是关系千家万户切身利益的民心工程，科学 合理的规划离不开群众的广泛参与，否则规划就会流于形 式。目前，村镇规划主要是由出资聘请专家编制，而 些地方陷于停顿或者产生混乱的局面。部分村庄近十年 来未能真正审批农民建房，而富裕起来的农民建房积极性 又很高，不得不打起违法建设的主意。 （２）以国家相关规范为依据进行的规划布局调整，与 规划的实施也主要由执行。规划常常仅限于与专 家之问交流，普通大众对规划缺乏应有的了解，缺少支持 规划和参与规划的原动力。规划主体和实施主体的分离必 然会导致规划偏离实际，使规划最终成为“纸上画画，墙 上挂挂”。在规划中广大村镇干部群众参与不够只是一方 面，而另一方面，在要求他们参与时，往往又因受短期利 益、个人利益驱使、建设观念落后等因素影响，起不到应 有的作用，有的甚至主动放弃了参与权。 Ｊ ４．农村基础设施建设资金短缺与农村居民日益提高的 长期以来自发形成的农村肌理之间存在不协调性。农村地区 经过长期的自发式建设，普遍存在建筑布置“见缝插针”、 “随心所欲”、建设密度极大的无序状态，多数村庄的建 筑密度超过６０％。加上经济欠发达，现有建筑中７０％以上 均为易燃的泥木结构建筑，存在严重的火灾等安全隐患。 然而，综合考虑日照、通风、防灾、交通等因素，按照相 关规范对老村进行梳理、留足间距后，又出现了因规划宅 对生产生活环境要求之间的矛盾 长期以来，由于农村的基础设施和公共事业建设缺乏 稳定的财政保障，主要靠乡、村集体和农户微薄的力量， 村镇内的基础设施和服务设施等配套建设滞后，不能适应 收入不断增长的农民群众提高生活质量的要求。随着农民 基地与其现有使用权归属不相吻合的矛盾。例如某块规划 的宅基地，其现有使用权可能分属多家农户，而某农户现 有的宅基地按规划可能正好位于建筑间距内，规划的实施 必须通过繁琐的宅基地调整才能得以实现。 一 维普资讯 http://www.cqvip.com
生活水平的提高，城市化进程的加快，基础设施薄弱的问 题目益突出。 村集体收回的前提下，无偿置换新规划区内同面积土地进 行建房。 ５．传统风貌的继承保护与新村建设之间的矛盾 这也是长期利益与短期利益之问的矛盾，是先进规划 理念与落后建设观念之间的矛盾。～些旧村，虽有较完整 的古村风貌（多为清末明初时期的建筑），但大量的老房 子建筑质量不高，水电卫等配套设施均不能满足人们对现 代化生活的追求。但它又不是文物保护单位，大多只能面 临被拆除的命运。一些精雕细刻的部分也没了，有的一间 老房被翻盖成好几间新房，多数新房又是与周围环境极不 协调的方盒子式建筑，传统风貌遭到严重破坏。 再次是制定既符合国家法律又切合当地实际的农村宅 基地管理办法，加强管理。农民建房押金取消之后，加上 土地审批后管理不严，宅基地超标现象严重，老宅又无人 监管拆除，“一户一宅”难以落实，造成“空心村”现象 严重，制约了规划的实施。在今后的工作中应加大执法力 度，搞好宅基地的日常监督监察工作，做到预防为主，防 处结合，不断完善农村宅基地管理。以经济手段管理农村 宅基地。一户拥有一处以上宅基地，应实行有偿使用。安 排新宅基暂不拆原宅基地上房屋的，有偿交由村委会统一 安排，作为旧宅拆建临时周转用房。协调好进城进镇人口 的宅基地问题，一般可采取５—１Ｏ年内不利用者即可重新 分配的方法和户口迁出后土地有偿使用的方法。对于已有 的较好建筑，能出租给他人的也可视为有效利用，但应收 取土地使用费。 解决新农村建设规划中矛盾的对策 １．加强建设规划与土地利用规划的衔接，创新农村建 设用地，加强宅基地管理 首先是积极通过高一层次的规划（如县域村镇体系规 划）或者高一层次的行政领导机构等有效渠道，指导乡镇 一２．创造条件，加快引导农民向市民的身份转换进程 要制定有关，进城人口造成的城乡建设资源 同比例增长的状况。国家要进行制度创新，改革迁出农户 的家庭承包土地的现有制度，减少土地对迁出农户的牵制 力，增强城镇社会的牵引力。创造条件克服农民自身素质的 制约，引导农民彻底完成从农民到市民的身份转换。 级两规（村镇规划与土地利用规划）的编制，加强规划 之间的配套衔接，综合两规的制定，科学合理地划定“两 区”（基本农田保护区和村镇规划建设区）。使两者找到有 机的结合点，避免各自为政，确保合理必需的建设用地空 间。［３］ 其次要认真研究土地，制定村镇建设用地调整政 策，建立灵活的流转机制，保证村镇规划建设用地，确保 规划得以实施。要大力推行农村集体土地有偿使用， 严格农村建房审批。对于位置优良的地段和空闲地，村集 体可组织有资格申请宅基地的农户公开招标，由中标人优 ３．引导并加强村庄规划的公众参与力度 村镇干部群众是所规定的村镇土地所有者，是村 镇规划的实施主体，因此，广大村镇干部群众的积极和有 效参与对村镇规划的编制、实施和管理有着极为重要的意 义，必须给予高度重视。规划编制者，不能只对直接对象 先选择宅基地。净收益出让金全额返还用于村镇配套建设， 拓宽农村基础设施投融资渠道。要设法打破用地属性， 研究推进村民跨村跨组建房，以利规划的实施。目前， 农村中以村组（生产队）为单位的封闭观念和绝大多数农 民的恋土意识仍十分强烈，制约了土地的跨村、组调整； 加之农村土地二轮承包３０年不变的和土地条件的差 异，土地的跨村、组调整难度更大。行政村要主动负责协 调相邻村民组之间的关系，打破村组界限，搞好村镇建设 用地平衡工作，特别是要抓好老宅基地的复垦和村内闲置 地的开发利用，以存量换增量，保证建设用地的合法性。 要用足用活土地整理。将土地整理与村镇发展相结合， 促进土地整理工作逐步从以农地整理为主向以城乡建设用 地整理为主转变，把工作重点转移到新农村建设和村庄整 （，主要是领导人）负责，而要对规划实施的最 终对象（民众和社团）予以重视。 这就要求我们一方面要从更新规划编制体系、改革规 划管理实施模式上入手，从规划编制到实施的各个环节都 坚持走群众路线，变革以往“纯技术路线”的旧习，让广 大群众关心规划、了解规划，并积极参与到规划中来；另 一方面，要注重宣传与教育，提高公众的参与水平；要创 造条件，采用规划模型、多媒体等直观的手段，为文化素 质相对较低的村镇民众参与规划提供方便。 ４．要设法拓宽投融资渠道，提高农村基础设施建设投入 一方面，要让公共财政的阳光照到农村，把村镇基础 设施建设纳入公共财政范围，逐步改变城乡二元结构，实 现区域基础设施的共建共享；另一方面，要通过集体土地 治上来。国土部门要做好土地利用总体规划的先行工作， 指导开展土地整理、建设用地和农村宅基地复垦；积极盘 活存量土地，解决工程建设用地中出现的矛盾，走出“空 有偿使用等途径，拓宽民间资本的利用渠道。 ５．在建设中突出村庄的地方风格和个性特色 一方面要求部门积极引导，提高农民的认识水平； 心村”的困境。要加大村庄撤并力度，鼓励村民到新规划 区建房，做大做强中心村。积极推行在旧宅拆除、土地由 另一方面，要通过规划设计、规划管理等有效手段，正确 处理和对待新与旧的关系，突出村庄的地方风格和个性特 一 维普资讯 http://www.cqvip.com
多措并举提高民营经漆竞争力 ●文／唐世龙 民营经济包括个体经济、私营经济、集体经济、合作 经济、外资经济、港澳台投资经济、非国有经济控股的股 份制经济等多种经济成分和经营方式。加快发展民营经济 是提高社会生产力、培植地方财源、减轻就业压力的重要 渠道，是实现城乡整体富裕，推进小康社会建设，加快现 代化步伐的重要基础。近年来，湖南省民营经济在国内生 产总值中的比重明显上升，成为全省国民经济的重要组成 ５３３２户；ｌ０００万一ｌ亿元的私营企业３０４１户；亿元以上的 ７８户。私营企业集团ｉ ５ｏＰ，个体工商户基本稳定在ｉ０１ 万户，注册资本３５０亿元。 ３．产业结构不断优化。私营企业在一、二、三次产业 分布比重，２００５年分别是ｉ．４５％、３８．Ｉ５％、５７．２２％，至 ２００６年分布比重分别是１．７２％、３０．８６％、６０．２７％。随着市 场准入的逐步放宽，民营经济开始涉足基础设施、公 用事业和社会事业的建设、投资和经营，促进了湖南省产 业结构的调整与优化。 部分。２００６年，全省非公经济实现增加值４０３４．８亿元， 同比增长２３．３％，占全省ＧＤＰ总量的５３．８％。可以说，非 公经济已经成为湖南省经济增长的主力军，扩大就业的主 渠道，财政增收、居民致富的重要源泉。 ４．区块经济日趋明显。过去民营经济主要分布在城镇， 规模小、分散化经营，近年来，在湖南省一些地方形成了 具有当地特色的产业集群，如浏阳鞭炮、望城食品、宁乡 服饰、长沙县汽车配件。专业化的产业集群成为当地经济 发展的重要支柱。 湖南省民营经济现状 １．民营企业成为湖南省外贸发展新的增长极。湖南省 外贸增长主要得益于私营企业发展，２００８年１月一３月私营 企业外贸额达到１ ｉ．６亿美元，同比增长７４．３％，而国有企 民营经济面临发展新机遇 ｉ．国家对民营经济地位的确定和鼓励。党的十六大报 告指出， “非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要 业一季度进出口额只有ｉ１．２亿美元，同比仅增长ｌ４．５％。 ２００６年，全省私营企业出口额为１７．８４亿美元，占全省出 口总额的４７．６％，几乎占了全省出口的“半壁江山”。 组成部分，对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引 导，使之健康发展。这对满足人们多样化的需要，增加就 业，促进国民经济发展有重要作用”。党的十六大为湖南 ２．私营企业规模和档次稳步提升。近年来，湖南省私 营企业出现了两个发展趋势：一个趋势是公司化，一个是 集团化。涌现了远大空调、三一重工、成功集团、迅达集 团一批产值过亿元的大型骨干私营企业。截止到２００７年 底，全省私营企业已达ｌ１．５９万户，比上一年度同期增加 ｉ．６万户，注册资本２２ｌ７．６亿元。私营企业规模实力进一 步增强，其中，注册资本５００万一ｉ ０００万元的私营企业 色。实现山水融合、人与自然和谐相处、天人合一的理想 境界。 除上述外，还存在新农村建设规划编制的整体性、阶 段性，与规划实施的零散性、长期性之间的矛盾；新农村 规划编制的主动性与村镇建设长期形成的顺其自然的被动 民营经济的发展提供了新的历史机遇，表明非公有制经济 在国民经济中的地位已不再是“补充”，而被正式确认为 社会主义市场经济的重要组成部分。 ２．民营经济发展累积了丰富的经验。党的十一届三中 全会以来，特别是ｉ９９２年南巡讲话以后，湖南民 参考文献： ［１】张斌，张春杰．村镇规划如何建构有效的公众参与机制 ［Ｊ］．规划师，２０００，１ ６（４）：１１－Ｉ ２． ［２］章辉美．衣民社会流动对农村现代化影响探讨［Ｊ］．求索， ２ ００２（６）：９ ６—９８． 式发展之问的矛盾；村镇规划缺乏成熟理论指导和村镇建 ［３］梁湖清，沈正平，沈山．村镇规划与土地规划的比较及协 调研究［Ｊ］．人丈地理，２ ０ ０２，１ ７（４）：１ ４－ｉ ６． 设标准与土地利用标准不协调的矛盾等等。这些问题与矛 盾都有待广大规划工作者深入的研究，有待部门的高 度重视和采取有效措施。只要社会各界共同努力，“生产 发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的新 ［４］刘冠生．论我国农村的村庄建设规划问题［Ｊ］．鲁行经院 学报，２ ０ ０２（５）：７－８． ［５］黄金川．村镇规划浅议［Ｊ］．决策探索，２ Ｏ０ ０（５）：１ ６． （作者单位：汤书福、王锦，浙江丽水职业技术学院 周 复多，浙江大学） 农村建设目标定能早曰实现。ａ
