防范和打击贪官携款潜逃境外的法律对策

２０ｏ６年２月　山西党校学报　Ｆｅｂ．２０ｏ６　第２９卷第１期　Ａｃａｄｅｍｉｃ　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈａｎｘｉ　Ｐｒｏｖｉｎｃｉａｌ　Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ　Ｐａｒｔｙ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｃ．Ｐ．Ｃ　Ｖ０１．２９　Ｎｏ．１　防范和打击贪官　携款潜逃境外的法律对策　吕无瑕　（山西大学，山西　太原０３０００６）　［摘要］近年来，贪污贿赂犯罪行为人将不叉之财转移至境外的事件屡有发生，这给国家和人民带来了　巨大损失。文章从贫官携款潜逃境外的特点谈起，分析了造成贪官携款潜逃境外的原因，提出预防和打击贫　官携款潜逃境外必须完善国内法的相关规定，完善财产申报制度，积极推进金融、外汇管理部门资金管理的制　度建设，加强护照、签证等出境证件的管理。　［关键词］贪污贿赂犯罪行为人；携款潜逃境外；完善立法　［中图分类号］Ｉ）９１７（文献标识码］Ａ（文章编号］１００９—１２０３（２００６）０１—０１０２—０３　随着我国经济建设的深入发展，经济犯罪也逐　选择安身之所，最后到出逃计划的具体实施，这一系　渐增多，其中贪污贿赂犯罪占相当大的部分。近年　列行为的完成需要较长的时间，而且要做得天衣无　来因贪污贿赂而携款潜逃的犯罪嫌疑人人数之多，　缝、滴水不漏，必须计划周密。出逃贪官一般都具有　所涉金额之大，手段之高明，也是前所未有的。贪官　较高的智商，受过较高程度的教育，思维比较缜密，计　携款潜逃境外已成为经济犯罪和现象的新动　划比较周全，而且还有可供利用的职务之便。因而，　向。因此，防范和打击此类犯罪已成为我国的当务　贪官准备外逃的过程具有较为明显的预谋性特点。　之急。　（三）手段多样化，隐蔽性强　一、贪官携款潜逃境外的特点　贪官往往通过以下几种方式携款潜逃：一是用　（一）案犯级别高，犯罪数额巨大　假身份证办理真护照、通过旅游团出境再转逃第三　目前，各单位普遍实行行政首长负责制，即“一　国；二是用子女出洋留学之际，将赃款以学费和生活　把手”负责制，、财权、物权都集中掌握在“一把　费名义转移至海外，再以子女家属名义以探亲理由　手”手中。有的“一把手”作风粗暴，大权独揽，一人　潜逃；三是与金融、外汇监管、海关、边防中的分　说了算。加之财务不公开，缺乏有效的监督制约，给　子相互勾结，携带现金、支票出关（境）；四是利用我　“一把手”贪污贿赂提供了便利条件。这样，他们的　国对公务员护照管理上的漏洞，某些因公出境　私欲不断膨胀，胃口越来越大，通过贪污贿赂攫取的　后，没有按照规定将因公护照交上级组织部门保管，　非法利益在几百万元、几千万元甚至上亿元的案件　或是在上交后另行以去境外旅游、治病或探亲名义，　时有发生。同时，有相当多的一部分犯罪分子作案　申请因私护照，借此机会将贪污贿赂的钱财转移境　后携款潜逃。　外；五是将巨额人民币通过遍布东南沿海的地下钱　（二）早期准备，预谋性强　庄汇往其海外可用美元提款的账户上；六是利用我　从出逃的过程看，大多经过了较长时间的预谋　国对外投资贸易管理不善的漏洞，一些国有企业负　和准备过程，计划比较周密。从开始贪污受贿积累　责人通过适当渠道，将国有资产变为其私有资产，　非法之财，到选择目的地准备外逃，再到在国外秘密　利用职权或职务之便，直接将调出境外或是在　［收稿１３期）２００５—１２—１０　［作者简介］吕无瑕（１９７７一），女，陕西宝鸡人，山西大学法学院２００３级硕士研究生。　１０２　维普资讯 http://www.cqvip.com

国际贸易中，玩弄“高价进口，低价出口”的伎俩瞒　却在几年内成了富翁，当了“投资移民”。近年来，许　多中方外贸企业宣布破产前，部分资产和利润早巳　天过海。　＝、造成贪官携款潜逃境外的原因　（一）刑法及相关法律不健全　主要表现在：一是我国刑法仅将毒品犯罪、黑社　会性质组织犯罪、恐怖活动犯罪和走私犯罪规定为　洗钱罪的上游犯罪，未将贪污贿赂犯罪列入其中　又加之金融外汇管理系统也尚未建立起对大额资金　被转移到境外，落到私人名下。另外，外汇审批划拨　后跟踪监督检查机制不够完善。目前，统筹外汇额　度的管理制度虽然是较为严密的，审批和划拨外汇　要通过几个部门多个关卡，层层把关，但“家贼　难防”，有的审批人员利用审批业务上的方便，特别　是瞅准计划批准拨汇后检查跟踪机制不完善的空　外流进行有效监控的预警机制。这就给资本金外逃　预留下较大的空间；二是我国的死刑制度阻碍了贪　官的顺利引渡。目前，世界上通行“死刑犯不引渡”　原则。该原则成了某些罪大恶极的外逃贪官的救命　稻草，由此而来，就给引渡外逃贪官造成了极大的　困难；三是２０００年１２月２８日正式颁布施行的引渡　法，一些制度规定并不完善，有的制度根本就没有　作出规定，如对于追缴的赃款如何分割的制度就没　有规定。　（二）财产监管不力　这主要表现在财产申报、银行存款实名制　度上。我国目前虽然实行领导干部家庭财产报告制　度，但至今仍停留在层面，流于形式，难以成为　刑法的前置制度和义务来源。同时，财产申报主体　粗略、范围狭窄、形式单一等都不足以反映主体的财　产状况，不足以对权力进行监管。银行存款实名制　度在实施中也遇到种种阻碍。银行为了提高本行的　存款余额，往往给没有身份证或对身份证不仔细辨　别真伪就予以开户。这就给不法钱财的持有者开了　方便之门，他们往往利用银行的这一漏洞开户，然　后将资金转移到该账户，等待时机成熟，一并转至　境外。　（三）出入境管理制度存在漏洞　这主要表现在对国家干部及其子女的护照、签　证等管理的不到位。很多经常持有因公、因私　护照或旅游、探亲等签证。同时，社会上的假护照　屡禁不绝，这就给贪官外逃提供了便利条件。　在罪行暴露后，除了可以持有合法证件公然外　逃之外，还可以用假身份证办理真护照或用真身份　证办理假护照、通过旅行团出境转逃第三国或　等几种方式外逃。他们的不义之财，也通过虚假的　投资、贸易合同或者子女留学、家属出国等形式而　外流。　（四）对外投资贸易管理、外汇管理制度欠缺　据有关部门统计，我国在美国等国的国有公司　存在不少亏损，但其中有些公司的负责人及其亲属　子，与企业不法分子勾结，大胆作案。这就给查处携　款潜逃案造成了很大的困难。　（五）国际司法合作不到位　作为《联合国打击有组织犯罪公约》和《联　合国反公约》的缔约国及国际刑警组织的成员　国，目前我国主要通过国家间引渡、请求国际刑警组　织发布通缉令、开展区域司法协助请求其他缔约国　和成员国对进入这些国家的予以缉捕。但　是，世界各国的法律制度的差异（如对贪污贿赂的规　定、死刑的使用上以及赃款分割上的不同）造成了国　际司法合作的困难。而且，到目前，与我国签订引渡　条约的国家不到１０个（主要集中在周边国家），而贪　官外逃最多的国家（如美国、加拿大以及西欧国家）　目前都还没有与我国签订引渡协议。这种状况增加　了我国追捕外逃贪官的难度，也在一定程度上助长　了贪官外逃的念头。　三、防范和打击贪官携款潜逃境外的法律对策　（一）完善国内法的相关规定　我国《刑法》中有关洗钱罪的规定，我国的死刑　制度以及《引渡法》中的赃款追缴规定存在一定的缺　陷，不利于有效打击贪官携款潜逃境外，因此应予以　修改。　１．对《刑法》第１９１条洗钱罪进行相应的修改，　将贪污贿赂犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪之一。即　对明知是贪污贿赂犯罪所得及其产生的收益，为掩　饰、隐瞒其来源和性质，提供资金账户的、协助将财　产转换为现金或者金融票据的、通过转账或者其他　结算方式协助资金转移的、协助将资金汇往境外的、　以其他方式掩饰或隐瞒犯罪的违法所得及其收益的　来源和性质的行为，规定为洗钱罪。　２．逐步废除我国的死刑制度。我国目前仍然实　行死刑制度，而许多国家已基本废除该制度。在引　渡问题上国际上通行“死刑犯不引渡”原则，这给我　国的贪官引渡造成障碍。逐步废除死刑，与国际接　轨，对遏制贪官携款潜逃以及打击此类犯罪具有积　极的作用。　１０３　维普资讯 http://www.cqvip.com

３．完善引渡法。在引渡法中对追缴的赃款的分　企业在规定的期限内核销，并及时收汇。　割予以规定。对追缴的赃款，我国刑法坚持的是没　收制度，对外国追缴到的赃款应该全额返回，这在目　４．要会同有关部门加强对境外企业投资的　管理。要严格按《境外投资外汇管理办法》执行，减　前的国际警务合作中已经行不通，外国的通行做法　少企业在境外截留外汇；要对企业境外投资进行跟　是对追缴到的赃款进行比例分成，以弥补警务合作　踪管理，并进行财务、外汇检查。　中花费的成本。我国应该在引渡法中规定在必要的　时候可以与有关国家进行赃款分割。虽然我国理论　界对此问题还存在争议，在实践中还缺乏办理此类　（四）加强护照、签证等出境证件的管理　在出入境审批和管理方面，机关必须严把　因私护照的审查关，杜绝利用假身份证办理真护照　案件的经验，但笔者认为此举具有合理性，可以试　用。只要具体规定赃款分割协议运用的条件，并在　实践中对其进行监督，就不会使其成为国有资产流　失的另一条途径。　（二）立法完善财产申报制度　财产申报制度因在申报主体、申报范围、方式等　方面存在问题，给实际操作带来很大的困难，应予以　修改。　１．在财产申报主体上，根据我国刑法第３９５条　的规定，国家工作人员的财产或支出明显超过合法　收入，差额巨大的，可以责令说明来源。这项义务的　存在适用于所有国家工作人员，因此财产申报主体　也应当为所有的国家工作人员。　２．在财产申报范围、方式上，申报的内容应当为　所拥有的财产而非仅仅是收入，包括动产、不动产、　债权和债务等，同时，扩大对国家工作人员家庭共有　财产的审查，防止其敛财后转给其父母、子女等亲属　而逃避审查。　３．加强接受申报机关的职责权限，对拒不申报或　不如实申报家庭财产的处罚等进行具体的规定。使　财产申报逐步走上法制化、制度化、规范化的轨道。　（三）积极推进金融、外汇管理部门资金管理的　制度建设　１．加强企业、个人开户监督审核。各类金融机　构不得擅自为证明文件不足的企业开设外汇账户、　为证明文件不足的个人开立存款账户。要对违规操　作的单位予以处罚。　２．加强对外汇款的管理。外汇管理部门对进口　用汇要严格按有关规定办理，必须认真审核企业提　供的进口合同、、报关单等单据，经审核无误后　方可办理结算手续。对预付货款必须在单证齐全的　前提下严格按规定比例执行。对提供无效进口合　同、假文件资料的企业要加以惩处，并追究企业负责　人和直接责任人的责任。　３．严格执行出口核销制度。外汇管理部门要按　照出口核销制度中的各项条款严格执行，督促出口　】０４　的情况，对干部办理因私护照实行备案和报告制度，　并由专门的审查机关进行必要的审查。外事部门及　有关部门对于干部因公护照的管理也必须进一步加　强。在出入境边防检查方面，要严格检查，努力把那　些利用假身份证办理护照或者利用假护照企图蒙混　出境的人员堵在境内，以防贪官外逃。在必要的时　候应对领导干部实行离境审查制度。积极强化纪检　部门、监察部门以及检察机关之间以及他们与出入　境边防检查机关之间的协调和配合，发挥整体效能，　形成打击合力。　（五）加强惩治外逃贪官的国际司法合作　首先，必须积极参加或加入国际条约、地区性条　约，通过参与国际条约和地区性条约的谈判活动，尽　可能地将我国的要求和主张反映到国际条约、地区　性条约的内容中去。这样，对于打击贪污贿赂　案件会起到积极的作用；其次，积极开展双边谈判，　促成双边引渡条约或刑事司法协助条约的签订。国　际条约本身并没有强制性，各成员国之间的协助要　靠缔约国之间的协议来得到进一步的完善和补充。　因此，无论是国际条约的缔约国，还是非缔约国之间　的司法合作都必须建立起比较紧密的双边关系。同　时，要密切与国际刑警组织的合作，加大国际通缉力　度，尽快将犯罪分子绳之以法。并且签订《赃款分割　协议》，确定适当的分割比例，尽快将犯罪分子引渡　回国，给予应有的惩罚，减少国有资产的损失。　［参考文献］　［１］陈义明．携款潜逃人员调款出境的手段、原因及对策［Ｊ］．　特区理论与实践，ｌ９９ｒ７。（１）．　［２］张远榕．邮政携款潜逃案件的防范与侦破［Ｊ］．中国邮政，　２ＯＯ０，（９）．　［３］何和焕．从韩力潜逃案件看基层行政管理的薄弱点［Ｊ］．　海南金融，２Ｏ０２，（３）．　［４］柴　岩．防范携款潜逃化解金融风险［Ｊ］．西安金融，２０Ｏ３。　（４）．　责任鳊辑韩华