ｉ８．Ｈ警列２０１６．１１ ＬＡＮ ＺＨｏＵ ＸＵＥ ＫＡＮ 社会层面协商民主的法治化研究 汪 洋摘要黄大熹 莫桑梓 社会生活层面的协商民主是社会主义民主政治的重要组成部分，其法治化程度关系到协商民主的 深入发展水平，这是因为，一方面，法治为政治文明提供了重要保障，法治化是政治文明发展的必由之路，另一方 面，社会层面协商民主发展中所面临的现实问题，需要通过法治化途径加以解决。要积极稳妥地推进社会层面协 商民主的法治化，必须着力推进基层社会自治中协商民主法治化，重视社会组织发展下的协商民主法治化，探索 公民网络参与中协商民主法治化。 关键词社会层面；协商民主；法治化 文献标识码Ａ 文章编号１００５—３４９２（２０１６）ｌ１—０１５８—０５ 中图分类号Ｉ）９２１．１ 社会层面协商民主指的是以社会自治为基础的，社会公众普遍参与的，遵循“民事、民议、民决”基本 原则的协商民主途径，它使更多的普通民众能够有平台、有机会就关乎切身利益的事务进行充分协商，进 而参与民主决策、民主管理和民主监督。当前，社会层面协商民主的主体有基层社会自治组织、社团组织 以及公共网络下的广大网民群众，社会层面协商民主参与主体广泛，各地区充分发挥自主创新能力，通过 开展形式多样的协商民主试点工作，搭建民主协商的平台，扩大主体参与协商的权利，从而实现协商于 民、协商为民的要求。社会层面的协商民主是社会主义民主政治的重要组成部分，其法治化程度关系到 协商民主的深人发展水平，因此，积极稳妥地推进社会层面协商民主的法治化是当前民主政治建设的重 要任务。文章拟就推进社会层面协商民主的法治化谈一点看法。 一、推进社会层面协商民主法治化的必要性 在社会层面开展协商民主实践，是我们治国理政的一个全新视角，也是我国政治文明的发展和进步。 我们知道，法治与政治文明具有天然亲和力，法治是现代政治文明的重要依托，政治法治化是政治文明发 展进步的必然要求，我们推进社会层面的协商民主，必须重视法治的作用，要充分认识到社会层面协商民 主法治化的重要地位。另一方面，我国国家层面的协商民主发展较早也较为成熟，但社会层面的协商民 作者简介：汪洋，湖南大学法学院博士生；黄大熹，湖南大学法学院教授，博士生导师；莫桑梓，湖南大学法学院博士生。 基金项目：湖南省研究生科研创新项目“国家治理体系现代化与法治建设研究”（项目编号：ＣＸ２０１５Ｂ１０４）；国家社科 基金项目“‘网络问政’研究”（项目编号：１２ＢＺＺＯ１１）。 １５８ 主则属于近年来的新兴产物，国家和地方都处于探索阶段，地区实践各有不同，但都没有形成完备的制度 和法律体系，这制约了社会层面协商民主的发展和进步，从这个意义上讲，推进社会层面协商民主的法治 化也有其现实必要性。 （一）共性层面：法治化是政治文明发展的必由之路 法治是政治文明的集中体现和显著标志，没有法治就不可能有文明的政治。在当代中国，建设法治国 家和推进政治文明更是相互融合、相互促进、相互保障，统一于我国社会主义民主政治建设的布局之中。 法治是实现政治文明的主要途径。政治文明的实现，不单单是有人民当家作主的政治理念，还必须 有一整套系统完善的制度体系，也就是政治文明的价值只有在法治的框架内才能得以真正实现。首先， 法治为各阶层参与政治确立了规则和程序，是保障政治生活有序开展的最佳方式，只有具有权威性、稳定 性、强制性，并以公平公正为内在要求的法律，才能使各种政治力量的利益得到合理的分配与保障，使政 治秩序趋向文明。ｌｌ 其次，法治可以预设政治权力文明运行的制度框架，能够保证权力合法产生、规范运 作，防止权力专断与野蛮，是政治权力运作趋向文明。最后，人类政治活动的重要目的是保障和实现人 权，而法治内置的权利保障救济机制，是实现最直接、最有效的方式， 因而法治也是实现政治文明 目标的重要途径。 法治是政治文明的基石，是政治文明的重要保障。发展民主、保障、防止权力滥用等等这些政治 文明目标的实现，固然离不开社会的进步和公民素质的提升，但更离不开的是法治。法治对政治文明的 保障作用，首先体现在法律至高无上的权威。法律面前人人平等，要求包括公权力在内的全社会成员毫 无例外地遵守法律，在法律规定的范围内开展活动。法律的权威，就是政治文明的权威。只有处于强势 的公权力受到制约，法律受到尊重，法治得以实现，真正的人民主权才能成为现实。法治的优越性还在于 它不可比拟的稳定性和连续性，法治意味着执政者必须在法律规定的范围内行使权力，不能肆意妄为，这 就减少了权力寻租的空间，防止权力偏离公共的方向。当然，法治能成为政治文明的重要保障，还在于其 以国家强制力为支撑，是防止不文明政治行为、形成文明政治行为的根本保障，这是毋庸置疑的。 政治法治化是政治文明的必然要求，是政治文明发展进步的必由之路。推动政治文明，必须大力推 进政治活动的制度化、程序化和规范化，这是政治发展历史的经验总结。政治文明本质上是法治政治，它 主张用法律规范政治权力和政治活动，实现政治制度和行为的法治化。“制度好可以使坏人无法任意横 行，制度不好会使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” 推进政治法治化，最重要的就在于制度创 新，既要实现制度从无到有的创建，也要实现既有制度的完善和更新。 总之，法治是政治文明的基础，离开了法治，权力被滥用，政治文明也便化为乌有，离开了法治，就不 可能有文明的政治。作为政治文明的一种表现形式，协商民主如果离开了法治的保障也将难以维系。 （二）个性层面：社会层面协商民主发展的现实需要 社会层面协商民主则是协商民主体系中极其重要的组成部分，发展社会层面协商民主能够激发社会 主体活动，从而推进国家治理体系和治理能力现代化。但当前各地的实践也多以试点的形式进行，没有 形成一套完整的实践体系，也没有相关的法律制度进行保障，这就造成社会层面协商还存在主体的知情 权与参与权利得不到确认和保障、协商平台不稳定、协商过程流于形式、协商结果难以落实等问题。 社会层面协商民主的主体权利得不到保障。这里的主体权利主要是指知情权和参与权。知情是参 与的前提，但目前对于公众参与民主协商的相关信息的公开并没有明确的规定，大多数公众对于协商的 内容、协商的程序并不知情，协商的主动权始终掌握在有关党政机构及领导干部手中。尽管当前开展社 会民主协商的实践较多，但各地均处于试验阶段，尚没有系统的法律法规保障，协商主体如何确定的随意 性较大，公众参与权得不到保障。 １５９ 社会层面协商民主的平台不够健全。国家层面协商民主的平台相对较为完善，党际协商以人民政协 为平台，立法协商以会议为平台。政协的政治协商功能，立法中发挥协商功能都有法律法规的 规定，有法可依。而社会层面民主协商的平台则较少，法律对公众个人、社团组织以什么样的组织形式参 与民主协商没有作出明确规定。一些较早开展探索的经济发达地区，尝试在基层建立社区、街道、村镇协 商平台，但更多的地区还没有这样的平台，这些平台的建立时间较短，稳定性也不够，缺乏法律法规的保 护，经常出现“人走政歇”的问题。 社会层面协商民主的过程流于形式，协商结果难以纳入决策当中。无论在基层自治组织中开展 的协商民主，还是社会组织参与的、网络公民参与的协商民主，都存在另一个问题，即这些参与形式由于 得不到法律保障，容易流于形式，在一些基层协商民主中，协商会议成为了信息和决策的通报会议， 公众的参与不是与就公共利益问题公开讨论，互相对话，而是成为机构的宣传会、通报 会。此外，当前对协商民主的定义，主要是公众利益和意见的表达沟通渠道，对于协商结果是否得到落 实，如何得到落实却甚少提及，这导致社会层面协商民主的形式化，导致协商过程与协商结果脱节，协商 民主的本意并没有得到法律的维护。 总之，要推进社会层面协商民主的发展，必须通过法治化的途径，以健全完善的法律制度明确社会层 面各参与主体的权利，规范协商的程序与协商的内容，从而保障社会层面协商民主的规范运行。在这一 进程中，与推进国家层面协商民主法治化相同，必须做到“经验理性与建构理性的有机结合，统筹整体推 进和部分提升的辩证关系，厘清民族传统和西方经验的逻辑关联，实现立法管理和全民守法的双向互 动” ，在这些原则的基础上，推进基层社会自治、社会组织发展和公民网络参与中的协商民主法治化。 二、基层社会自治中协商民主法治化 基层协商民主是基层民主的重要组成部分，基层协商民主有利于公众合理化的表达利益诉求，缓解 基层矛盾，降低社会压力。基层协商民主属于自治性的协商治理范畴，它以基层民主自治制度为主要载 体和平台。 当前基层社会自治中的协商民主形式主要有：社区、街道协商议事会、恳谈会，乡村论坛、村 民大会以及以职工代表大会为平台的企事业单位治理，这些协商民主形式扩大了基层群众参与公共事务 管理的权利。 基层协商民主的基础是基层民主自治制度，尽管经过长时间的探索，我国基层民主自治制度已经相 对完善，但从各地的实践来看，由于基层群众民主意识较为薄弱、党政机关权力行使的越位以及各地在政 策实施时的偏差，造成当前的自治成分偏低，及政党代替民众做主的范围较广。大多数地方在 推进基层协商民主时容易出现的一个问题就是“问需于民”多于“问计于民”，无论是客观上认为基层群 众自治能力不足，难以参与决策，还是主观上不愿意将公共事务的决策权授予群众，更多地方的 做法是将民主协商的内容放在“问需”上而非“问计”上。从当前各地基层协商民主的实践看，用于向公 众征求公共需求的渠道较多，有各种便民服务站、民生工作站，社区、村委等自治机构更多的也是承担公 共服务供给的职能，而真正承担协商民主功能，就涉及居民、村民切身利益，关乎乡村、社区民主治理的问 题向基层群众问计于民、问政于民的渠道还比较少。并且，许多地方关于基层自治的制度只是一些粗线 条式的原则，基层协商民主的法治化程度较低，协商实践的随意性和不确定性较强。 要推进基层协商民主的发展，必须要加强基层协商民主法治化建设。加强基层协商民主法治化建设 主要从两个方面着手，一方面是深入落实基层群众自治制度建设，保障基层民众的民主权利，培养基层民 众参政议政意识和协商议事的能力。基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一，随着农村、城市的 发展建设，村民、居民自治已经出现了新的变化，原来的制度内容已不能完成适应基层民主政治的发展。 因此基层协商民主法治化也要从基层群众自治制度着手，在认真调研当前实践中出现的问题后，进一步 １ ６０ 完善原有的法律制度，更深层次地落实基层群众自治指导思想，完善基层群众参政议政的途径，为协商民 主在基层的实施铺设渠道，使基层群众自治与基层协商民主共同发展，成为群众利益民主化的双重保障。 另一方面是不断总结各地基层协商民主实践，提炼出具备普遍操作性的经验和制度，加快基层协商 民主法律法规体系建设，以制度保障基层协商民主的发展。在各地的基层协商民主实践中，较为突出的 有温州的乡镇民主恳谈会，其协商的内容已经从涉及部分群众利益的土地征用、房屋拆迁、社会管理、公 共设施建设逐步扩展到涉及全部群众利益的基层预算协商；此外还有深圳的社区居民议事会，已经成为 社区各项重大决策事项的主要讨论平台。这些基层实践取得了不少经验，但各地的发展差异较大，如何 在这些经验的基础上去粗取精，提炼出适用范围更广地制度模式，成为当前基层协商民主法治化的关键。 首先，必须明确基层协商民主的法律地位，即在国家法律层面上形成权威的制度规范，为各地基层协商实 施提供基本的指导和坚实的法律保障。其次是吸收成功地区的实践经验，各地在结合本地区民主发展实 际情况的基础上，进一步细化相关的制度，因地制宜的制定出符合地区特征的协商规程，明确协商的启 动，协商的时间、地点，协商议题的提出、提出的主体、议题的选择，协商的参与主体、参与主体的选取，协 商结果的实施等内容，使得规程具有实际操作性和强制实施ｌ生。再次是要充分发挥政协在基层协商民主 中的带动和指导作用，特别是在基层干部和群众的协商民主意识均较弱，制度缺乏的地区，需要政协委员 和地方政协组织进一步向基层深人，宣传基层协商的功能，指导协商民主的实施。 三、社会组织发展下的协商民主法治化 在社会层面上还有一个重要的协商民主参与主体，即承担着各种社会功能的社会组织，既包括带有 性质的社会团体，如工会、妇联、工商联等，也包括数量众多的非性社会公益组织如各种环保组 织、公益性基金会等以及非性质的企业联合组织如行业协会、商会等。这些社会组织凝聚了大量的 公众，组织本身就处理涉及部分或全体公众利益的问题。党的十八届三中全会首次将社会组织列入国家 协商民主体系的重要主体。从实践来看，由于社会组织具有参与的广泛性、严格的组织性、较高的专业性 等特征，此外，社会组织有较多的精力和能力去涉及没有精力去做，个人和企业无法力不能及的领 域，加之社会组织本身就是协商一致的主体，因此是发展社会组织参与协商民主是解决当前协商民主过 程中出现较多矛盾和冲突的重要途径。社会组织协商民主的内涵包括三个方面：一是社会组织成员间就 组织内部相关事务进行民主协商；二是社会组织之间就利益相关的问题进行民主协商；三是社会组织就 社会经济发展中的重大问题以及涉及公共现实利益的问题与进行民主协商，以充分达成社会共识。 在文章中主要关注的是社会组织就公共事务与进行民主协商这一内容。 社会组织参与协商民主过程中还存在一些问题。首先是社会组织自身发展不足。我国社会组织发 展时间较短，社会组织的数量和种类都还不足，落后于社会经济生活需要。现有的社会组织，尤其是非官 方性质的社会组织，普遍存在资金来源不足的问题，而官方性质的社会组织又由于过于依赖资金而 缺乏足够的性、自主性。其次是社会组织的法律地位不够明确，目前管理社会组织的法律法规主要 是《社会团体登记管理条例》以及《民办非企业单位登记暂行办法》，这两部条例均要求社会组织取得法 人条件，对于非法人社团并没有相关规定。此外，这两部条例主要是规范社会组织资格的获取，对于组织 运行和管理的内容并不多，由此可以看出，当前我国大量的社会组织法律地位尴尬，缺乏合法的主体地 位。再次是当前社会组织参与协商民主的途径和制度不健全。正由于社会组织发展以及管理中的缺 陷，造成在目前的情况下，社会组织参与协商没有得到应有的重视，更习惯将其看做协商民主的见证者 和客体，各种形式中的协商实践中，社会组织的参与比例也较低，社会组织缺乏反映意见的渠道和机制。 要充分发挥社会组织在协商民主中的潜力，要在进一步推动社会组织发展的基础上，健全社会组织 协商民主制度，丰富协商的形式和内容，规范协商的程序。加强社会组织自身发展，一方面要完善社会组 １ ６１ 织法人治理结构，完善组织的议事规则和决策程序，发挥社会组织提供公共服务、反映公众诉求、规范社 会秩序的功能。另一方面，要深入推进社会组织管理制度改革，进一步明确社会组织的法律主体地位与 协商民主的主体地位，有效激发社会组织成长活力。健全社会组织参与协商民主的制度，要求进一步拓 宽社会组织参与协商民主的广度，各级会议代表中可留出部分比例给予专业性较高、社会认知度较 好的社会组织；、政协相关部门设置与社会组织相对接的人口，便于向社会组织征求意见，便于社会 组织提出议案；部门则应当在进行重大决策过程中邀请相关社会组织全程参与决策过程，给出专业 的评估意见，也可以委托社会组织就实施的相关项目和效果进行评估和评审。再者，还应当细 化社会组织参与协商民主的具体内容，即明确哪些决策的制定、哪些项目的实施、哪些人事的安排必须经 由社会组织参与的民主程序决定。最后，要注重协商结果的落实，建立相关的跟踪监督落实机制和问责 机制，以程序化、规范化的方式保障协商成果得以实施。 四、公民网络参与中协商民主法治化 随着网络在公众政治、经济、社会生活中的普及，网络参与逐渐成为普通公众了解政党、各项动 态，表达相关诉求的重要方式。各级、、以及政协相关组织通过网络引导公众参与协商民主 是最重要的非组织化协商民主形式。 我国目前的网民数量已经超过６亿，众多网民通过网络平台和自媒体，广泛参与对国家治理和社会 事务的讨论，监督公共权力的运行，形成网络民主模式。网络民主的优势在于打破了对参与主体、参与时 间、参与地点的，能够以较低的成本，在较短的时间内形成具有广泛性的网络，成为公民表达意 见的重要渠道。此外，各级管理部门通过树立良好的网络民主理念，主动参与网络民主中的“官民”互 动，有利于推动协商民主在更广泛的空问发展。但当前我国网络协商民主还面临着一定的技术障碍和数 字鸿沟，并且由于参与主体数量过大，相关管理还不到位，存在一定的盲目性、无序性和误导性。 要促进网络协商民主的发展，必须要推动公民网络参与中协商民主法治化进程。这要求相关部门主 动、积极地推进协商民主向网络进行延伸，通过建立规范化的渠道向网络民众发布信息，收集社情。 如整合现有的政务网络平台，建立相关政务信息的发布平台或问政平台，使得公众能够从正规的渠道了 解工作动态和重大决策，有效避免因网络谣言而对公信力造成损害。部门、、政协 委员也应当重视网络舆情，对网络中关注的热点问题和热点事件进行搜集，以作为“”的议案提 出。此外，有责任主动引导公众有序参与网络协商民主，即借助官方或其他渠道，建立与公众进行及 时沟通交流的平台以及公众直接提出议案的网络通道，从而降低公众参与协商民主的资金成本和时间成 本。相关信息发布、收集、交流平台的建立是网络民主的技术基础，应当以法规的形式对这些平台的建 立、管理、维护进行明确和规范，以制度化保障这些平台能够有序的运行，保障公众的意见能够得到及时 的反馈。从近年来“总理问政”、“事件”事件来看，公众网络参与的热情非常强烈，因此各级、 政协、把握好网络民主这一利器，对提高协商民主参与的广泛性、效率性有着重要的意义。 参考文献 ［１］张苏敏，朱永红．论法治与政治文明的关系［Ｊ］．河北法学，２００５，（３）：１５７—１６ｏ． ［２］汪习根．权力的法治规约［Ｍ］．武汉：武汉大学出版社，２００９：９—１１． ［３］．文选（１９７５—１９８２年）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９８３：２９３． ［４］汪洋，黄大熹，莫桑梓．推进国家层面协商民主法治化管理的原则与进路［Ｊ］．华侨大学学报（哲学社会科学版），２ｏ１６，（３）：７４—７９． ［５］王学俭，杨昌华：中国特色社会主义协商民主法治化研究［Ｊ］．社会主义研究，２ｏ１５，（２）：５３． 责任编辑：刘俊沅 ｌ６２
