ＬｅｇａｌＳｙｓｔｅｍＡｎｄＳｏｃｉｅｔｙ ２０１ ０年３月（上） ｛Ｉ｝ＩＪ占缸金 河北省突发事件应急法制建设研究 王晓田摘要姜飞燕李金枝 在危机频发的当今社会，将突发事件应急机制纳入法制化轨道已经成为各级应急管理的当务之急。本文从 加强突发事件应急法制建设的意义出发，分析了河北省突发事件应急法制建设中存在的问题，继而提出了完善突发事件应 急法制建设的具体措施，以期对河北省的突发事件应对实践有所裨益。 关键词突发事件应急法制河北省 文献标识码：Ａ 文章编号：ｌｏ０９ ５９２（２０ｌＯ）０３．１５２－０２ 需的法律秩序，平衡权力和权利之间的关系使之和谐发展，使宪 中图分类号：Ｄ９２０．４ 突发事件应急法制是指一个国家和地区就突发事件应对工 作而制定或认可的，处理国家权力与公民权利、公民权利之间复 法所确定的民主制度和公民的基本权利和自由，在突发事件应对 杂社会关系的法律原则和法律规范的总和。经过近些年的努力， 河北省突发事件应急法制建设取得了一定的成果，但在２００８年 的“三鹿奶粉”事件和２００９年ｌ１月雪灾的应对实践中，我们不难 中能够得到良好的保持和维系，使基本价值不陷入危机。 二、河北省突发事件应急法制建设中存在的问题 河北位于环渤海地区的中心带，内环北京和天津两大都市， 看出河北省的突发事件应急法制尚存在诸多问题，需要探索出一 是京津所需商品、物资和能源的最大供应地 从自然条件方面来 条具有河北特色的突发事件应急法制建设路径，以保证河北经济 说是河北省是中国唯一兼有高原、山地、丘陵、平原、湖泊、海滨的 的可持续发展和社会的长治久安。 一省份。因此，河北省的突发事件应急管理任务十分艰巨。尽管近 年来河北省的应急法制化己取得了一定的成绩，但仍然存在一些 、加强突发事件应急法制建设的意义 ’（一）加强突发事件应急法常Ｊ建设是社会主义法治国家的必 突出的问题亟待解决。 然要求 （一）突发事件应对地方立法缺位 ２００７年１１月１日实施《突发事件应对法》的颁布为我国突发 衡量一个现代国家法治程度的真正时机是在应急之时，因为 一个国家法治的发展和完善往往是通过应对前所未有或突如其 事件应急管理提供了基本的法律依据，但《突发事件应对法》自身 来的事件而实现的。突发事件发生时，正常法律秩序下的行政职 存在缺陷，需要通过加强突发事件应对地方立法工作来弥补。同 能难以有效控制突发事件的影响，因此往往会在突发事件发 时在我国现有的突发事件应对法律体系中，对恐怖事件和经济类 生后运用行政紧急权来控制突发事件的发展。行政紧急权具体 突发事件的应对立法仍然处于空白状态，这就为突发事件应对地 是指在行政机关为了保证国家的安全及维护社会的正常秩序，在 方立法提供了良好的契机。河北省的突发事件应对地方立法工 突发事件发生时所享有的采取暂时性应变措施的行政权力。行 作相比较北京、辽宁、广东、湖南、上海等省市尚处于起步阶段，在 政紧急权的有效行使能够更好地组织全社会的资源和力量来应 今后的工作中需要加快河北省的突发事件应对立法调研．使河北 对突发事件，保障社会的稳定和社会公众的权益。在法治国家， 省的突发事件应对地方性法规能够早日出台，发挥其在实践中的 行政紧急权如同其他权力一样，它从来源、行使以及终止都必须 指导作用。 有法律规定；而突发事件应急法制正是为区分的常态管理和 （二）突发事件应对法律规范执行不力 河北省突发事件应急法制建设中存在的另一个问题就是应 急法律规范在突发事件应对实践中执行不到位，主要表现为有法 不依、执法不严和行政不作为等。如在２００８年的“三鹿奶粉”事 应急管理的界限以及相互之间的转换提供了法律依据，保证行政 紧急权在法律的框架内行使。 （二）加强突发事件应急法制是保障的重要手段 在突发事件应对的前提下权力的极度扩张可能会偏离甚至 件中，石家庄市在８月２日已经得到三鹿集团有关“问题奶 背离法治的基本轨道，成为滋生的契机；同时权利的过度压 粉”的报告，却在长达一个多月的时间里，没有将有关情况上报。 缩可能会偏离甚至背离的底线原则，成为催生的引子。 而按照《突发事件应对法》和国家重大食品安全事故的应急预案， 由于行政紧急权是一种集中的、强化的、易扩张的权力，ＪＪｕ之紧急 石家庄市应该在两小时内向河北省报告的。同时，石家 行政措施往往也具有严厉性和迅即性，因此行政紧急权在突发事 庄市药监部门和质检部门也未按照国家规定，在两小时内向河北 件的应对中发挥巨大作用的同时意味着公民权利的和缩减， 省药监局和质检局报告。有关和职能部门对突发事件信息 同时需要承担更多的公共义务。因此在实施依法治国方略、全面 的及时获取和发布，考验的不仅是这些部门深究问题的勇气与信 推进依法行政的新形势下，把的突发事件应急管理机制纳入 心，更考验了这些职能部门在处理公关危机时的反应速度和 法制化轨道，完善突发事件应对法律体系，建立健全保障所 行政智慧。在本次事件中相关和职能部门的反应难以达到 基金项目：２００９年度河北省社会科学发展研究课题研究成果（课题编号：２００９０３００４） 作者简介：王晓田、姜飞燕 李金枝，唐山学院文法系。 １５２ ￣ｙｓ＊ｔｅ．ｍＡｎｄＳｏｃｉｅｔｙ ｔ￣ｔ，Ｊ占缸会 《突发事件应对法》的要求。 ２０１ Ｏ年３月（上） ＿霪ｌ ＼ 以便在突发事件发生后，及时、充分向公众、向社会披露突发事件 （三）突发事件应对法律规范的实施环境欠佳 的相关信息。第三，注重突发事件善后机制的建殴。突发事件善 突发事件应对法律规范的实效性能够得到最大发挥除了具 后处理机制的完善对防止衍生、次生事件的发生及保障公民的基 备完善的突发事件应急法制体系外还需要有良好的法制实施环 本权利有着重要的意义，因此它也是突发事件应急管理法制建设 境，得到社会的认可，否则应急法律规范也只能成为摆设。在突 的重要一环。第四，明确社会民间组织和志愿者队伍的权利义 发事件应对过程中，虽然在资源、组织等方面都有很大的优 务。社会民间组织与公民对突发事件的应对也负有义不容辞的 势，但其也有难以避免的局限性，因此在现代社会，无论是在突发 责任 为了保障其参与应对的积极性，真正做到群防群治，这就 事件的哪一阶段，都需要积极吸纳社会公众的参与以提高突发事 需要明确其在突发事件按应对中的地位和权利义务，让其没有后 件应对的效率。从历次的突发事件应对实践效果来看，我国现有 顾之忧。第五，完善突发事件应对的程序法律规范。行政应急程 应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同 度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，亟待进一步完善。 这也是造成已有的公共应急法律规范未能充分发挥应有保障作 用的重要原因之一。 三、完善河北省突发事件应急法制建设的具体措施 （一）加强河北省突发事件应对地方立法工作 完善的突发事件应对法律体系是应急法制建设的前提和基 础，它为突发事件应急管理提供法律依据。笔者认为河北省突发 事件应对地方立法工作可以从以下两个方面来进行。 首先，明确河北省突发事件应对地方立法的形式。具体包括 两个方面：第一，加快制定河北省突发事件应对条例、灾害应急管 理规程、恢复重建管理规程等方面的地方性法规，通过立法构建 河北省突发事件综合应对机制，明确规定各级应急组织的职责， 包括编制应急方案、预警监控、指挥抢险、救治、社会动员、善后处 理等的程序和方法，以及确立应急组织指挥系统、物资储备机制、 信息公开机制、责任追究机制和善后补偿机制等内容。第二，钊‘ 对突发事件频发的行业，制定完善专门的应急防治规章。不同类 型的突发事件，的防治机制会有很大的差异。因此在地方立 法这一层面，制定针对不同行业突发事件的地方规章可以比 较好地解决不同类型突发事件防治机制差异的问题。 其次，完善河北省突发事件应对地方立法的内容。具体包括 五个方面：第一，重视突发事件预防阶段的制度完善 这个阶段 包括专门厅级应急管理部门的设立及其应急职能的明确、专业应 急人员的配备、各类突发事件应急预案的编制、应急物资储备机 制和人民群众突发事件应急意识与能力的培养机制等相关内容 的完善。尤其需要强调公民危机意识与应急能力的培养，提高公 众对于风险的关注和警觉，不但有助于自身的行为约束，也有助 于公众风险控制的参与，进而促进社会危机管理体系的建没，这 也是社会参与原则在突发事件预防阶段的体现。第二，ＪＪｕ强突发 事件应对处置期的制度建设。突发事件发生后应在确保公 民基本权利得到保障的前提下采取有效的应对救援措施，协调好 行政紧急权的运用与公民权利保障之间的关系，以维护社会秩序 的稳定。这个阶段需要尤为注意信息报告和信息公开制度的落 实。突发事件带有社会性，处置的主体不单是，也需要公众 的参与和有效的配合。因此，各级应当按照有关规定建立突 发事件信息公开制度，完善信息发布和新闻发言人制度，建立健 全重大突发事件新闻报道快速反应机制和舆情收集、分析机制， 序对于控制行政紧急权、保护公民的合法权益有着重要的意义。 因此在地方立法中加入行政紧急程序规范的内容，对行政应急措 施的适用范围、条件等内容进行详细规定，以此来保护公民权利 不受行政紧急权的侵害。 ‘（二）增强突发事件应对法律规范的执行力度 突发事件应急法制的完善除了具备健全的法律体系之外，还 必须确保其能得到有效的实施和执行，因此必须做到有法必依、 执法必严和违法必究。要加强突发事件应对法律规范的执行力， 则必须在各级建立高效的突发事件应急管理机构，由其承担 综合协调职能。当今社会的突发事件类型从单一向复合发展，突 发事件往往需要机关、消防机关和医疗机构等甚至更多的单 位参与才能应对，因此需要在各级各部门设立专门的突发事件应 急管理机构，配置一定数量的专业应对人员来协调各项权力，形 成多元化、立体化和网络化的应急管理体系。对应急管理机构及 其工作人员的权力、职责和责任必须加以明确，并将其纳入到绩 效考核的范围之内，真正建立一套完善的突发事件应急管理体 系，以增强突发事件应对法律规范的执行力度。 （三）加强宣传教育，改善突发事件应急法制的实施环境 要改善河北省乃至全国突发事件应急法制的实施环境关键 在与提高公众对突发事件应急法制的知晓度、认知度、适应度和 配合度。因此需要各级应调整更新突发事件应对战略，居安 思危，克服麻痹大意的思想，利用多种方式深入开展面向全社会 的关于突发事件应对法律规范和应急预案的宣传和教育工作，提 高公民和的危机意识，培养正确的危机观，增强社会的危机 防范和应对能力，形成全民动员、预防为主、全社会公共应对危机 的良好局面，营造良好的应急法制环境。同时有必要建立一 套经常化、制度化、法定化的突发事件应对演练制度，在一定区域 内定期开展针对各类突发事件的专门演习，训练公民在突发事件 中自我救援和互救的能力，提高的应急管理效率。另外，可 以通过建立形式多样的突发事件应对志愿者组织，以此来提高社 会公众对应急法制的知晓度、认同度、适应度和配合度，能够积极 主动配合与参与到突发事件的应对中来。 参考文献： Ｉ】ｌ莫于川 １强应急法制建设法治．今口中国论坛．２００７（ＩＩ】． Ｉ２ｌ苏力．通过应对突发事件发展完善法治．人民日报．２００３．６．ＩＩ． １３］Ｎ￣群祥．我围突发事件应急法制建设问题初探．江东论坛．２００８（３）． １４＂长谦元．血】强公兆突发事件应急地方立法探讨．研究．２００６（２）． １５３
