新预算法 积极贯彻落实新《预算法》 全面推进辽宁现代财政制度建设 陈广君 （辽宁省财政厅，沈阳１１０００２） 内容提要：在国家治理体系建设中，财政成为基础和重要支柱。而新《预算法》的修订 和实施，则为现代财政制度建设奠定了基石。本文结合辽宁依法理财改革实践及成效，对 如何进一步深化改革，以贯彻新《预算法》为契机全面推进辽宁现代财政制度建设进行了 探讨。 关键词：新《预算法》现代财政制度依法理财依法治国 中图分类号：Ｆ８１２．４３文献标识码：Ａ文章编号：１６７２—９５４４（２０１５）０１—０００４—０３ 在当前国家治理体系建设的大战略、大思路 中，财政被赋予了前所未有的重要地位，成为国家 治理的基础和重要支柱。现代财政制度，也成为新 一和事权支出责任相适应的制度改革，到２０２０年基 本建立现代财政制度。从改革次序来看，作为现代 财政制度核心内容之一的预算管理改革既是当前 最紧迫的任务，也是实现其他改革任务的基础。 预算管理制度改革的有效推进，需要法治财政 建设的有力支撑。２０年实践证明，原《预算法》在规 范预算管理、加强宏观和促进经济发展方面发 挥了重要作用，但随着改革形势和任务的不断变 轮财税改革的基本目标。作为推进这一制度 建设的重要支撑，新《预算法》修订案在２０１４年８ 月得以通过，并于２０１５年１月１日正式施行。这不 仅是财政经济领域一项具有里程碑意义的重大事 件，对社会、政治、文化等各领域改革的全面深化也 必将产生深远的影响。 一化，也越来越表现出它的不完善、不适应。伴随着 １９９８年提出的公共财政体系建设的不断深入，以 及市场机制的日益健全，这种不完善、不适应越发 明显，特别是在预算的完整性、规范性、科学性、严 肃性和公开性等一系列重大问题上的模糊规定受 、新《预算法》：现代财政制度建设的 基石 现代财政制度建设，顾名思义，就是财政制度 的现代化，其以科学化、民主化、法治化为基本目 标，以规范的预算管理制度、科学的税收制度和合 到越来越多的质疑。因此，在经过ｌ０年修订，４次审 改之后，新《预算法》的出台已成为众望之所归。十 理的间财政安排为具体内容。与公共财政 建设相比，现代财政制度目标的提出，既有内在的 一八届三中全会提出建立现代财政制度，２０１４年６月 政治局审议通过《深化财税改革总体方 致性和逻辑递进关系，也是新的改革形势下对财 图和时间表，要有序推进预算管理制度、税收制度 案》，２０１４年８月全国审议通过并发布新《预算 法》修订案，从时机上也可以看出新法出台的这种 必然性、紧迫性以及同财税改革顶层设计之间的紧 政提出的更高要求。按照基本明确的改革路线 ［收稿日期］２０１４—１１－２０ ［作者简介］陈广君，，高级农艺师，长期从事财经理论与实践研究。 ４ 地方财政研究／２０１５．１／第１期 新预算法 密衔接。 格局，建立健全覆盖所有性资金和财政运行全 过程的监督机制，充分发挥财政制度威慑作用，使 财政制度不再是“稻草人”，有效解决了制度失灵 问题。 总体来看，新《预算法》更好地适应了现代财政 制度建设的客观需要。一方面，新《预算法》在立法 宗旨上更好地体现了人本主义思想和宪政思维。例 如与原法相比，新《预算法》开宗明义取消了“加强 国家宏观”的表述，而代之以“规范收支行 为”，“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。 其背后所彰显出的是对“国家治权”、“经济主义”的 弱化，和对“公民治权”、“全面发展”的强化，使《预 算法》从治民之法变为治权之法，回到了宪政的本 ２．着力提升财政科学化管理水平。按照财权和 事权相统一原则，辽宁不断健全财政管理，完 善财政转移支付制度，调动各级理财积极性， 努力提高县级财政保障能力。在进一步完善预 算体系的同时，部门预算、国库集中支付、非税收入 收缴、采购、公务卡等制度改革不断深化。制定 了《关于加强预算绩效管理的指导意见》和《预算绩 效管理工作考核办法》，建立科学合理的预算绩效 源上来。另一方面，新《预算法》在具体条文中体现 出强烈的改革创新精神。比如在完善全口径预 算体系、促进财政公开透明、改进预算控制方式、规 范和放宽地方举债、健全转移支付制度、硬化 预算支出约束、明确超收短收处理、强调预算绩效 管理、强化违法责任追究等诸多方面，与原法相比 都取得了实质性的进步，更好地体现了财政的科学 化、民主化、法治化方向。这一系列的重大创新和突 考核机制，提高财政资金使用效益。积极开展财政 专户清理整改工作，２０１３年全省财政专户１０９８个， 比上年压缩１ ８．５％。认真开展公务用车专项治理，建 立省级公物仓，规范国有资产管理。进一步加强政 府债务管理，积极构建债务风险预警机制，较 好地防范和化解了债务风险。同时，加大基层财政 破，既成为此次修法的亮点，也使新《预算法》成为 未来改革进程中构建现代财政制度的稳固基石。 建设力度，支持乡镇建设便民服务中心，实现 “一条龙”服务、“一站式”办结，显著提高了乡镇财 二、依法理财：辽宁财政改革实践及成效 十八届四中全会提出依法治国理念，对财政而 政监管水平和服务能力。 ３．着力培育财政民主化氛围。近年来，先后制定 了《辽宁省财政厅党组决策重大问题议事规则（试 言，依法理财自然是题中应有之意。依法理财是对 地方理财行为的基本规范和要求，同时也是地 方财政改革得以深入的条件和保障，对改革全局起 到重要的支撑作用。近年来，辽宁在法治财政建设 上积极实践，围绕《预算法》及相关财律法规， 不断加强制度建设，规范权力运行，强化权力监督， 从源头上构建了依法理财运行和监督机制，使财政 行）》和《辽宁省财政厅财政决策论证听证暂行办 法》，对涉及群众利益的重大事项，不搞“一言堂”， 而是按照规范程序，采取论证、听证和专家咨询等 多种方式听取各方面意见，再报省审批，防止 重大决策的随意『生和盲目性。在财政专项资金管理 方面，积极引人财务专家评审制度。在不断健全财 政内控管理机制的同时，清理简化行政审批，行政 审批项目已由２０００年的５３项减少到２０１３年的８ 项，取消调整８４％。保留的审批项目也基本实现进 入行政审批大厅统一受理，网上办理，限时办结。 ４．着力提高财政透明度。自觉接受、审计监 督，健全公开评议和社会监督机制，通过公开、便捷 权力得到有效约束，风险防控机制不断加强。 １．着力加强财制化建设。近年来，辽宁围绕 预算编制、执行与监督出台了《加强省级部门预算 编制管理实施办法》、《辽宁省强化财政预算执行管 理实施办法》、《健全预算体系实施办法》等一 系列管理规章，使预算管理更好地实现了有法可 依，有规可循。目前，辽宁省财政厅制定的外部管理 性文件６２２件，内部管理制度２１５件，形成了科学 完整、明确具体的财政制度体系。为防止制度建立 与执行“两张皮”，专门制定了《辽宁省财政厅理财 的网络媒介，拓宽信息公开和信访举报的渠 道，切实维护社会各界对财政工作的知情权和监督 权，全面推进“阳光财政”建设。省本级公共财政预 算情况及时通过门户网站向社会公开，同时督促各 部门加大预算公开力度。截至２０１４年，１１３个省直 部门公开了部门预算，１ｌ１个省直部门公开了“三公 地方财政研究／２０１５．１／第１期５ 过错责任追究办法》。与此同时，积极构建“大监督” 新预算法 经费”预算。此外，省财政还公布了２０１３年《全省及 开内容。二是建立跨年度预算平衡机制。研究试编 省本级非税收入项目目录》，以增强透明度，防 止乱收费；与此同时，将２２６项权力项目的办事流 三年财政规划，强化其对年度预算的约束性。改进年 度预算控制方式，硬化支出预算约束。三是细化公 共财政预算和性基金预算，扩大国有资本经营 程图，印制成册并在网上公开，成为群众办事的向 导图、执法人员行使权力的标准作业图和监察部门 查办案件的责任定位图。 预算编制范围，推进社会保险基金预算报送审 查工作，选择部分经济基础和条件较好的乡镇进行 预算编制改革试点。四是建立财政结余结转定期清 大绩效目标管理和绩效评价覆盖面。认真贯彻落实 国家关于厉行节约、反对浪费的要求，结合辽宁实 际，加强制度建设，严格控制“三公经费”等一般性 支出，降低行政运行成本。五是推进国库管理制度 三、深化改革：以贯彻新《预算法》为契机 理机制，激活财政存量资金。加强预算绩效管理，扩 全面推进辽宁现代财政制度建设 新《预算法》发布后。在不到１个月的时间内， 《关于加强地方性债务管理的意见》（国 发［２０１４）４３号）和《关于深化预算管理制度 改革的决定》（国发（２０１４］４５号）相继出台。这些重 大举措彰显出推进现代财政制度建设的决心 和战略构想。在可预见的未来，预算的法定性、 改革。全面推进乡级国库集中支付和非税收入收缴 两项改革，实现国库集中收付制度在全省各级财政 部门的全覆盖。按照财政部统一部署，在省本级全 完整性、规范性、透明性、科学性、绩效性和问责性 等必将稳步提升，并成为财政的一种“新常态”。以 此为契机，辽宁也进一步明确了未来加快现代财政 制度建设的基本思路，努力开创财政工作新局面。 面实施国库集中支付电子化管理，并逐步向市级财 政推广。 ３．全面深化财税改革，加快现代财政制度 建设步伐。一是完善财政转移支付制度。提高一般 性转移支付比重，优化转移支付结构。清理、整合、 １．深刻学习领会新《预算法》精神，建立健全配 套制度建设。《预算法》修订历经两届、四次审 改、多方博弈，修法费时之长，社会关注之切，各法 无出其右。从修订过程的曲折波澜，实际就可以看 规范专项转移支付项目。完善县级基本财力保障机 制，推进基本公共服务均等化。二是全面清理规范 财税优惠。认真落实关于集中清理在市场 经济活动中实行地区封锁规定的有关要求，对现有 财税优惠进行梳理，不符合法律和行规规 定的一律停止执行，今后原则上不再出台新的 区域性税收优惠。三是推进购买服务改 出新《预算法》的这种复杂性和现实性。因此，在贯 彻落实新《预算法》的过程中，一是深入学习和准确 把握新《预算法》的立法精神、立法原则和相应条 款，真正地把新法内容融会贯通到财政实践工作中 去。同时，有效组织开展普法宣传工作，提升财政系 统干部法律意识和依法理财水平。二是对照新《预 革。认真研究完善采购、预算管理、会计处理等 具体，做好衔接，并结合事业单位分类改 革，推进购买服务工作。四是建立权责发生制 综合财务报告制度。按照财政部部署，进一步 算法》，系统梳理辽宁省内现有财政规章、制度和办 法，对照新法进行调整完善，进一步加强配套财政 制度建设，使新《预算法》更接地气，使辽宁法治财 政工作更有可操作性。同时，《预算法》素有“经济宪 法”和准“”之称，在制定辽宁财税改革方案和相 扩大综合财务报告试编工作范围，市本级及省 直管县全部开展试编工作，各市先选择一半的县开 展试编工作，此后有序推进。五是建立规范的地方 关时，也要把新《预算法》作为一项根本性的依 据来遵循，确保财税改革在正确方向上有效推进。 举债融资机制，合理确定举债期限，规范举债 方式，积极鼓励和推进与社会资本合作。在对 地方债务实行分类管理的同时，进一步加强债 ２．加快推进预算管理制度改革，落实新《预算 法》基本要求。一是深入推进和部门预决算公 开。进一步完善相关制度，细化公开内容， 预决算、部门预决算全部公开到支出功能分类的项 级科目，加大“三公经费”预决算公开力度，细化公 ６ 地方财政研究／２０１５．１／第１期 务风险监控和预警，完善债务管理考核问责机制， 防范化解财政风险。 【责任编辑连家明】
