和全笈羼２ｏ１７年第１期 论《水法》立法目的的调整 姚金海，周蓓 【摘要】立法目的统领着一部法律全部法律规范的价值取向。水法立法目的已从注重水资源开发利 用转变为水资源开发利用与水资源保护并举，实现了第一次立法目的的调整。随着经济社会发展和立法 理念的转变，水法立法目的必须确立为水资源保护和公民生命健康保护。实现第二次立法目的的调整。必 须加快经济结构调整和生产生活方式的转变，确立“创新、协调、绿色、开放和共享”的可持续发展理念。必 须加快水法研究和现有《水法》修改的步伐，制定科学的水资源保律规则制度。 【关键词】《水法》；立法目的；可持续发展理念；水资源保护 【作者简介】姚金海，湖南民族职业学院公共教学部教授；周蓓，湖南民族职业学院公共教学部讲师，湖 南 岳阳４１４０００ 【中图分类号】Ｄ９２２．６６ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７２—２７２８（２０１７）０１－００３４－０５ 法立法目的更是如此。因为“法律规范构成了立法 立法目的是指立法者通过制定法律所欲表现 的、对一定社会关系实行法律调整的思想动机和意 者为解决种种利益冲突而制定的原则和原理。在相 互冲突的利益中，法律所倾向保护的利益应当被认 为是优先的利益”［３１。 图的出发点。法的目的是法的内在价值的体现，法 律既是一种行为规则，也是一种价值导向Ⅲ。立法目 的统领着一部法律全部法律规范的价值取向翻。水 法立法目的是制约和规范水法规则制度的基础。我 国水法立法目的从１９８８年制定时注重水资源开发 利用到２００２年修改时转变为水资源开发利用和水 （一）１９８８年《水法》立法目的 １９８８年的《水法》第一条是：“为合理开发利用 和保护水资源，防治水害，充分发挥水资源的综合 效益，适应国民经济发展和人民生活的需要，制定 资源保护并举，实现了水法立法目的的第一次调 整。随着经济社会发展和水法立法理念的转变，水 法立法目的必须实现第二次调整，即立法目的从水 资源开发利用和水资源保护并举转变为水资源保 本法。”从此法条的解读、规则制度设计和此后的法 律实施，可以说１９８８年《水法》立法目的主要是注 重水资源的开发利用，特别是注重追求水资源的 经济效益，最后导致的结果是中国水资源状况不 断恶化。 护和公民生命健康保护。这次调整客观要求必须加 快经济结构和生产生活方式的转变，确立“创新、协 调、绿色、开放和共享”的可持续发展理念；必须加 第一，制度规则设计等方面的缺陷反映立法目 的的单一性。１９８０年代水法立法的理论研究和应 用研究是不够的。水法的立法目的、指导思想和立 快水法研究和现有《水法》的修改，制定科学的水资 源保律规则制度。 法技术等研究成果比较少。１９８８年《水法》中明显 存在立法宗旨偏颇、立法指导思想偏差和立法技术 一、《水法》立法目的的变迁 粗疏，规则制度设计也存在一系列缺陷。例如没有 综合考量水资源的各种功能及效益。缺之应对水资 一定时期的每部法律立法目的是与当时经济 源严峻形势的相应有效规则制度设计，特别是对节 约用水、计划用水、水资源分配和水资源保护没有 社会发展环境和发展理念、发展方式相适应的，水 ３４ 相应的规则制度［４１。之所以存在一系列的规则制度 设计缺陷是因为受单一水资源开发利用（经济效 益）的立法目的制约和影响。 第二，法律实施过程反映立法目的片面性。 １９８８年的《水法》是经第六届全国常委会审议 通过，于同年７月１日施行的。应当说，对于规范水 资源开发利用行为和防治水害，促进水利事业发 展。发挥了一定积极作用。由于立法宗旨、法律定位 和立法理念等方面存在一系列问题，特别是立法目 的的片面性．导致许多法律规则制度的缺失。该法 实施后并没有能够起到保护水资源、遏制水资源状 况进一步恶化的作用。特别是对各种水资源违法行 为缺乏相应的监督管理和处罚措施，水污染和水资 源破坏行为事实上非常猖獗，水资源安全危机越来 越严重嘲。 第三，计划经济导致立法目的单一片面 性。１９８０年代中国还处于计划经济主导的历 史背景下。当时的立法理念和指导思想必然在具体 的水资源管理制度构建中，简单地按照区域或 部门管理的思路确立．必然导致部门分割、地区分 割和城乡分割。不可能根据水资源的自然流动性与 生态系统性的自然属性构建合理科学的流域管理 制度，“九龙治水”“重水资源开发利用、轻水 资源合理保护”“重水资源经济效益、轻水资源综 合效益发挥”等一系列立法目的与理念偏差出现， 必然与当时的经济社会发展环境和生产生活方式 休戚相关ｔ６１。 （二）２００２年的《水法》立法目的 ２００２年的《水法》第一条是：“为了合理开发、 利用、节约和保护水资源，防治水害．实现水资源的 可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制 定本法。”从此法条的解读和规则制度设计及法律 实施过程分析，毫无疑问，已经对１９８８年《水法》进 行了重大调整。立法目的已转变为“水资源开发利 用和水资源保护并举”．实现了立法目的第一次调 整。在立法理念和规则制度设计等多方面有了重大 突破，同时也起到了一定的积极作用。由于新旧利 益、和观念的严重冲突，在立法理念、规则制度 设计和立法技术方面仍然存在许多问题，反映出这 部《水法》立法目的的局限性。 第一，规则制度设计等方面的一些突破．反映 了立法目的进步性。２００２年《水法》首先在水资源 权属上确立了单一国家所有权制度。建立了所有权 与使用权分离原则。确立了取水权概念和水资源的 有偿使用制度，流域管理与区域管理相结合、统一 管理与分部门管理相结合、监督管理与具体管理相 分离的水资源新型管理。确立了水资源规划的 法律地位，建立了合理的水资源规划制度。在水资 源开发利用制度中强调生态用水需要。特别是水资 源保护方面规定了地下水开采禁度和水动能 区划制度，建立饮用水水资源保护制度。提出建立 节水型社会原则，规定了用水总量控制与定额管理 相结合制度。在法律责任制度方面，规定了应依法 承担法律责任的各种具体行为以及法律责任的追 究程序，法律责任制度比较完善。 第二．规则制度缺陷和法律实施过程效果反映 了立法目的局限性。２００２年《水法》并没有完全确 立与市场经济相适应的水资源管理规则制度。立法 理念上依然是水资源立法与水污染防治及其他水 资源相关立法相分离，没有综合考虑水资源的水质 水量水生态统一管理、水资源开发利用与水资源保 护相协调发展，部门立法观念比较严重。规则制度 设计方面的规范性、可操作性等问题依然存在。特 别是缺乏社会公众参与制度和水资源补偿制度机 制的设计，水资源保护的内容相当不足。立法技术 方面的问题也依然不少。２００２年《水法》于同年１Ｏ 月１日开始实施，运行至今应当说在遏制水污染和 水资源破坏行为方面发挥了重大作用。不可否认的 一个事实是。由于立法目的定位、立法理念和规则 制度设计等方面存在一系列问题，我国水资源危 机的严峻形势并没有彻底扭转．甚至某些方面越 来越严重 。 第三，市场经济发育不全和经济社会发展理念 偏差导致立法目的局限性。２ｌ世纪初中国跨入市 场经济社会发展的时间并不长，并没有建立比较完 善的市场经济制度（机制），与市场经济发展相 适应的理念和观念相当缺失。制定一部合理科学的 与市场经济发展相适应的《水法》显然缺乏经济社 会发展基础。当然，这个时期经济社会发展仍然是 片面追求ＧＤＰ数量及速度增长，“效率优先、兼顾 公平”发展理念的社会环境也是主要原因之一。出 现“水问题已经成为威胁我国２１世纪经济社会可 持续发展的重大问题和突出瓶颈”［８１状况就是毫不 奇怪的事情。“水资源开发利用和水资源保护并 举”的立法目的并没有也不可能真正得到落实。 二、《水法》修改时立法目的的调整 当今中国水资源安全形势越来越严峻．水资源 （短缺）危机已成为经济社会发展的第一瓶颈［９１。加 ３５ 强水法基础理论研究和立法后评估工作是非常紧 迫的任务。水法立法宗旨（理念）、立法指导思想和 立法目的等相关基本问题全社会必须达成共识。加 强立法后评估是对２００２年《水法》进行系统分析， 对其法律实施绩效、规则制度设计和存在问题进行 综合评价，提出修改、完善的合理意见，其中“立法 目的”的立法后评估和理论研究是非常重要的内 容。根据“创新、协调、绿色、开放和共享”的可持续 发展理念要求，必须对《水法》立法目的进行重大调 整，从“水资源开发利用和水资源保护并举”调整为 “水资源保护和公民生命健康保护”，实现水法立法 目的的第二次调整。修改后的《水法》第一条应当 是：“为了合理开发、利用、节约、治理和管理水资 源，防治水害，适应国民经济和社会发展需要，保证 水资源的可持续发展，实现水资源保护和公民生命 健康保护的目标，制定本法。” （一）水资源保护和公民生命健康保护立法目 的的主要含义 “可持续发展已成为人们广泛接受的发展理 念”，“充足、优质的水资源是２１世纪可持续发展战 略实施的重要保障”Ｕｏｌ。只有实现水资源保护才能 保证可持续发展．才能真正达到公民生命健康保护 的目标。水资源保护是一个涵盖面广、内容丰富的 概念。一般意义上包括水量、水质和水生态保护的 统一。“水资源保护是指人类为使水资源的数量、质 量及其各种服务功能免受损害所采取的维护措施， 属于资源环境保护的范畴。”【１１ｌ 公民生命健康保护是指公民生命健康权的法 律保障。生命健康权是公民的生命权和健康权两种 权利的统称。生命健康权是公民享有的最基本的人 权，是指公民对自己的生命安全、身体组织、器官的 完整和生理机能以及心理状态的健康所享有的权 利 包括生命权、身体权和健康权。人最宝贵的是生 命，健康是人幸福生活乃至生命安全的重要前提。 生命健康权是公民参加一切活动，享有其他一切权 利的基础。生命一旦丧失，任何权利都失去了意义， 生命健康权是公民最根本的人身权。保障每个公民 生命健康安全是一种社会（）责任和法律立法 的最根本目的。显而易见，保障每个公民生命健康 安全也是水法的最根本立法目的和最根本立法指 导思想。 水资源保护与公民生命健康保护两者是休戚 相关的关系 水是一切生命的源泉，它滋润万物，哺 育了生命。人的生命健康须臾离不开安全的淡水 （饮用水）。通过法律、行政、经济、技术、教育等各种 ３６ 措施手段，防止不恰当开发利用水资源，避免造成 水污染和破坏水资源是现在主要的水资源保护方 法。通过水资源保护达到每一个人能够获得安全充 足的淡水（饮用水），实现公民生命健康保护目标， 这是《水法》修改时要达到的最根本立法目的。 （二）《水法》立法目的调整主要原因 ２０１５年中国环境状况公报介绍，全国９６７个 国控地表水断面（点位）开展了水质监测，Ｉ—ＩＩＩ类、 ＩＶ—Ｖ类和劣Ｖ类水质断面分别占６４．５％、２６．８％和 ８．８％。５１ １８个地下水质监测点中，水质为优良级的 监测点比例为９．１０％，良好级的监测点比例为 ２５．Ｏ％，较好级的监测点比例为４．６％。较差级的监 测点比例为４２．５％，极差级的监测点比例为ｌ８．８％。 ３３８个地级及以上城市开展了集中式饮用水水源 地水质监测，取水总量为３５５．４３亿吨。达标取水量 为３４５．０６亿吨。占９７．２％ｔ旧。从以上公报资料可以 看出，中国水资源危机（水污染）状况是非常严 峻的。 正因如此，国家采取了史上最严格的水资源 （管理）行动。２０１２年颁布了《关于实 行最严格水资源管理制度的意见》【１３１３号文件。２０１５ 年４月１６日又发布《水污染防治行动计划》 （简称“水十条”），出台了１０个方面３５条具体的防 治水污染措施。力争到２０２０年全国七大重点流域 水质优良（达到或优于ＩＩＩ类）比例总体达到７０％以 上．地级及以上城市建城区黑臭水体均控制在１０％ 以内．地级及以上城市集中式饮用水水源达到或优 于ＩＩＩ类比例总体高于９３％，全国地下水质量极差 的比例控制在１５％左右，近岸海域水质优良（一、 二类）比例达到７０％左右。京津冀区域丧失使用功 能（劣于Ｖ类）的水体断面比例下降１５个百分点左 右．长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的 水体。到２０３０年，全国七大重点流域水质优良比例 总体达到７５％以上，城市建成区黑臭水体总体得到 消除．城市集中式饮用水水源水质达到或优于 ＩＩＩ类比例总体为９５％左右㈣。以上这些数字反映 出我国水污染状况已触目惊心。水环境质量差、水 资源保障能力脆弱、水生态受损严重，水环境隐患 多的区域性、复合型和压缩型水污染日薷凸显，已 经成为影响我国水安全的最突出因素。因水质不达 标造成缺水和引发的社会公共事件呈历年上升趋 势，说明加强水资源保护，特别是通过法律手段控 制污染物排放，治理水污染是非常有效的途径。必 须修改水法律，首先是《水法》的修改，水法立法目 的适时调整就是必然要求。 （三）《水法》修改时立法目的的调整主要要求 第一，加强水法基础理论及其应用研究。《水 法》立法目的与水法理念、指导思想、水法宗旨和水 法基本原则等是分不开的。牵一发而动全身。《水 法》是全面规范水事活动的基本法，对全面推进水 资源开发、利用、治理、节约、管理与保护工作非常 重要。以《水法》为基础，由其他法律、行规、地 方法规、部门规章和地方规章等组成水法律法规体 系。从法律法规的内容和功能地位的角度分析，《水 法》处于水资源综合性基础性水法律的地位，应当 承担起水资源开发利用、保护相协调水体的多种功 能以及价值综合平衡的重任ｌ】 １。应重点研究１９８８ 年《水法》与２００２年《水法》的异同，首先是立法目 的差异与法律实施（效果）的关系；其次是研究水法 修改时立法目的调整后与其他相关问题，包括规则 制度设计的联系特别是立法目的调整后将引发的 经济社会关系（）变化的应用研究要引起足够 重视。 第二，《水法》修改必须是民主科学立法过程。 我国存在许多部门立法现象，在构建法律规则制度 时难免出现部门权利（力）利益的部门本位主义问 题。部门立法必须破除，树立国家立法理念，即从 国家整体利益和社会（公众）全局出发修改制定 《水法》。改变立法技术、程序上由某一具体相关部 门（水利部）拿出法律修改草案（文本）的做法。《水 法》关乎全社会每个人的切身利益，必须是全 社会动员，部门、社会团体、组织和民众代表 参与其中。应该由全国法律委员会组织多个政 府部门、社会团体、企事业单位和专家学者、普通民 众代表共同组成《水法》修改起草工作组，拿出法律 修改草案（文本）。在此过程中针对立法目的的调 整，必须充分讨论，集思广益，达成一致，再提交立 法机关审议，必要时可向社会公开征询意见。只有 多方代表意见反复博弈的结果才能基本上真实反 映社会（公众）的利益诉求 。特别是立法目的重大 调整必须是经过充分辩论后全社会基本达成的 一致意见。 第三，确立每一位公民生命健康权保障至上的 立法价值理念。“个体是法的价值产生和存在的最 基本前提，社会则是法的价值产生和存在的最基本 条件。” 《水法》最根本立法目的是要保证每一位 公民生活所必需的符合生命健康要求的淡水（饮 用水）供给，这是法律（）赋予每一位公民的基 本权利（）。“一方享有的权利，假定了另外一方 以及其他各方应该承担的义务。”ｆｌ８】说明国家与全 社会必须承担保护水资源义务，才能实现每一位公 民生命健康权保护的立法目的。每一位公民生命健 康权保护是赋予的基本权利。“基本权利自身 具有不可转让和不可剥夺的性质，是体系中最 基础的部分，是人作为人而存在所必须有的。”ｉｔ９１毫 无疑问，１９８８年和２００２年的《水法》都没有建立这 种立法价值理念，其结果是水污染和水资源破坏行 为肆无忌惮。《水法》应给予保障的每一位公民基本 淡水（饮用水）安全供给难以得到实现，这是非常令 人痛心的。《水法》修改时立法目的必须调整，这是 法律的公平正义价值的基本要求。“社会的每一成 员都被认为是具有一种基于正义或者说基于自然 权利的不可侵犯性。正义否认为使一些人享受较大 利益而剥夺另一些人的自由是正当的。”ｌ＋２Ｏ／ 三、《水法》修改时立法目的调整的基本 社会条件 水法是水法律法规体系的基础性综合性法律． 居于核 ｆｉ，地位。同时，水法在经济社会发展和水资 源保护中居于重要地位，发挥重要作用。水资源安 全与经济社会可持续发展及每个人生命健康安全 休戚相关。水法的任何变化和调整事关重大．必须 慎重。同时，需要具备一定经济社会发展环境及相 关基本社会条件。 （一）《水法》修改时立法目的调整与其他相关 法律的协调 立法中受制于部门本位主义（部门立法）和法 律规则及文本的多义性与模糊性的影响，《水法》与 《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》几部最基 本的水法律矛盾冲突不少『２】１，同时与《环境保》 《草原法》《森林法》等也存在不协调问题。立法理念 （价值目标）不是“教条式”的宣誓，而是植根于法律 的概念、原则和规则制度之中，通过法律的实施将 纸面上的理念转化为现实中的秩序。立法理念的厘 清和整合是协调《水法》与其他法律矛盾的前提，关 键是要以立法为基础和基本手段，并在法律规则制 度实施和具体部门协调管理上予以突破 《水法》立法目的调整必须在尊重水法律法规 体系和立法现状（部门林立和职权分立）前提下，宏 观理论上整合现有立法和法律制度为一个统一协 调的法律法规体系，厘清为统一的立法理念和法律 概念，整顿为一体化的相互衔接的法律监督管理 制度。微观实践与规则设计中，将已整合和厘清的 法律概念和制度性规定融入现实的这些单行法律 ３７ 制度及具体规则之中，并非常重视这些法律规则制 度之间的衔接和协调。 （二）《水法》修改时立法目的调整与经济社会 发展环境的协调 显而易见，１９８８年《水法》和２００２年《水法》的 立法目的是与当时经济社会发展环境相适应的。单 纯追求经济利益和经济发展速度，“效率优先，兼顾 公平”的发展理念在《水法》规则制度中暴露无遗。 近些年来，我国正处在经济社会发展结构调整 和转变时期，“创新、协调、绿色、开放和共享”的可 持续发展理念逐步建立，经济发展方式由扩张性的 数量增长型转变为内涵性的质量增长型。依靠创新 和科技发展推动经济社会发展，保护环境资源和改 善民生为目标的“两型社会”建设初见成效。最主要 的是加快法治文明建设和生态文明建设的举措．为 水资源保护和公民生命健康保护的水法立法目的 确立创造了非常好的社会环境。 （三）《水法》立法目的调整与水资源保护监督 管理制度改革的协调 水污染防治与水资源保护一体化监督管理体 制制度的建立是改革的主要目标之一。“九龙治 水”局面必须逐步打破，环境保护管理部门和水资 源保护管理部门应当突破部门边界，能动地克服 现有管理制度间的抵牾，彻底改变一个小小 排污口管理中就可折射出的“各自为政、推诿扯 皮”的状况［２２１。 在全面深化制度改革的背景下，将生态 文明建设理念真正深入落实到法治社会建设和法 律制度构建的进程中，将水污染防治和水资源保 护机制改革逐步推进，尝试整合现有的 部门监督管理职能，建立统一的职能完备的水污 染防治和水资源保护的制度，创建水资源保 护和公民生命健康保护的水法立法目的实现的基 本社会条件 。 【参考文献】 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