维普资讯 http://www.cqvip.com ２００６年第ｌ期 武汉干部学院学报 论群体性上访预警机制构建中的 情报信息收集 朱从强 （武汉市干部学院管理系，湖北 武汉４３００３４） ［内容摘要］ 准确的情报信息是构建群体性上访预防化解机制的基础和前提。因此，我们要注重从容易引发群 体性上访的重点行业、事件、人群、与季节变化，以及与群众广泛接触的主要人员中获取有 关信息，并在对信息保持敏感头脑、提高研判能力的基础上，健全各种机制，全面掌握动态情况。 ［关键词］ 群体性；上访；预警机制；情报信息 ［中图分类号］Ｄ０３５ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２—９３９０（２００６）０１—００１１—０５ 当前，群体性上访已经成为影响构建和谐社 发展，快速制止过激行为，迅速恢复正常秩序； 会的重要因素之一。对此，如何充分发挥机 就能在进一步的处置中掌握那些在现场组织、煽 关的职能作用，广泛收集群体性上访的情报信 动、挑头人员的基本情况，打头掐尖，进行 息，积极预防、妥善处置群体性上访事件，全力 分化瓦解，有的放矢地开展处置工作，提升我们 维护社会稳定和安全，是各级机关必须面对 的执法、管理和处置效能。可以说，我们所能掌 的重要课题。 握的有关群体性上访的情报信息的种类和质量， 一、群体性上访情报信息的作用 对于我们准确处置群体性上访问题具有决定性的 准确的情报信息对于我们处置群体性上访事 影响。否则，就会象“被蒙住眼睛进入竞赛 件的基础作用显而易见。大量事实证明，如果不 场。”现实中，我们在处置群体性上访问题时之 能及时准确地掌握群体性上访的有关信息，等到 所以时常处于被动局面，很大程度上就在于我们 上访问题发生之后再临时调集警力被动处置，不 没有能够很好地落实“早发现、早报告、早控 仅投入人力、物力过大，造成警力资源浪费，使 制、早化解”的“四早”预警机制。因此，构 机关经常性的处于疲于奔命的被动状态，而 建灵敏、完善的情报信息收集预警机制，逐步形 且对群体性上访的事态也很难控制。而提前掌握 成群体性上访情报信息搜集、汇总、上报、反馈 群体性上访的情报信息，就可以在问题发生之前 体系，发挥机关工作面宽、接触群众面广的 派出警力与相关部门进行劝阻疏导，化解问题于 优势，就可以有效防止和避免群体性上访事件的 萌芽状态；就能在问题发生之时，从容调集警力 发生；即使发生了，也能够处置在初始阶段和萌 现场待命，把握时机，采取针对性措施控制事态 芽状态，把影响和损失减少到最低限度。 ［收稿日期］２００６ Ｏ１—１６ ［作者简介］朱从强，男（１９６３一），武汉市干部学院管理系副教授，主要研究方向为管理学和治安管理学。 维普资讯 http://www.cqvip.com 二、群体性上访情报信息的收集和处理 收集和处理群体性上访的情报信息，要求我 们必须以高度的政治责任心和敏锐性，牢固树立 超前预防意识，确立“稳定无小事”的思想， 善于剖析引发群体性上访的各类问题的实质原 因，善于从蛛丝马迹中捕捉群体性上访的线索来 源，以小见大，小题大作，见微知著，抓早抓小 抓苗头，把矛盾处理在萌芽阶段。 （一）群体性上访情报信息的线索来源 不论是突发性还是潜伏性群体性上访，一般 都有一个酝酿、发生、发展的演变过程，这是一 个规律。在这个过程中，只要我们头脑敏锐，工 作深入细致，建立起快捷灵敏的预警机制，完全 有可能在其发生的初始阶段发现问题，把上访防 控在萌芽阶段。通常情况下，以下几方面应该作 为我们获取群体性上访情报信息的主要线索来 源： ｌ、从容易引发群体性上访的主要行业中获 取信息。当前，改制企业的国有资产监管问题、 职工利益监护问题，已经成为引发群体性上访的 两个重要因素。再如一些建筑行业，往往不按规 定落实工人待遇，拖欠工人工资，侵犯工人利 益，造成“劳方”与“资方”的矛盾纠纷越来 越激化，从而引发群体性上访。而且发生在这些 行业的群体性上访具有规模大、处置难、波及面 广等特点，所以必须引起我们高度重视。此外， 文保工作的高校、内保工作的大中型企业，以及 用工规模比较大、涉及群众利益比较广而又经常 企图摆脱部门监管的一些行业，都应该成为 我们的重点关注对象。 ２、从容易引发群体性上访的主要事件中获 取信息。据２００４年统计显示，劳资关系、 农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置 补偿等问题，是酿成群体性上访的直接原因。此 外，非法集资、证券诈骗、企业法人携款外逃、 国家公务人员以权压人、社会强势群体仗势欺人 等，也极易引起群体性上访事件的形成。尤其是 土地征用问题，这是近年来引发大规模群体性上 访的主要诱因之一。因此，当有上述事件发生 时，我们一定要有敏感头脑，及时捕捉其中的微 妙信息，提前作好应对准备。 ３、从容易引发群体性上访的变化中获 】２ 取信息。当前，群体性上访多发的另外一大原 因，源于我们一些的出台，没有充分考虑到 群众的承受能力，没有考虑到群众的根本利益甚 至侵犯了群众利益。因此，面对目前中国弱势群 体规模已达１．４亿～１．８亿人左右、约占全国总 人口ｌｌ％～１４％的实际，当部门出台与老 百姓自身利益密切相关的诸如工资增长、福利保 障、医疗制度改革、教育收费、失业再就业、城 市改造，以及房屋、水、电、气等价格及改 革措施的时候，我们一定要及时了解社会各阶层 的反应，对于群众提出的合理化建议和正当要 求，对于群体性的不满情绪，我们一定要有落叶 知秋的本领，对可能出现的问题保持敏感反应。 ４、从容易引发群体性上访的季节变化中获 取信息。其实，群体性上访也有一定的季节性规 律可循。比如在农村，春季因假种子、假化肥而 引发的上访问题多，秋收时因农业补贴款不到位 而引发的上访问题多。再比如在城市，每月因工 资发放以及年终因劳资纠纷而引发的上访问题 多。我们可以抓住季节性规律，把预防工作做在 前头。 ５、从容易参与群体性上访的重点阶层中获 取信息。近年来，群体性上访的主体成分呈现出 多元化趋势，参与人员涉及到工人、农民、教 师、公务员等各职业、各阶层，甚至出现了军转 干部和民警等较为特殊敏感的群体。但是，其中 ８０％来自于企业和农村。因为这些被公认的弱势 群体，在社会和政治层面处于弱势地位的现状， 决定了他们很难表达出自己的利益诉求。在涉及 他们利益的时候，往往只能靠和大众媒体来 为他们说话，而他们自己的声音是极其微弱的， 一旦没有受到应有重视，往往只会选择上访、静 坐、示威等极端方式以向社会显示自己的力量。 ２００４年，国家信访局受理群众来信比２００３年上 升ｌ１．７％，接待群众来访批次、人次，分别比 ２００３年上升５８．４％和５２．９％。漫漫上访路的背 后，其实显示出的是群众维护自身利益的艰难。 因此，作为联系人民群众与党和纽带的 机关及其人民，应该经常性的深入到这些群 体之中，与他们交心谈心，从中发现和消除可能 引发群体性上访的苗头和隐患。 ６、从容易接触群体性上访的主要人员中获 维普资讯 http://www.cqvip.com 取信息。、政协委员在倾听民众呼声和 深入群众之中调研时，法官、检察官接待群众控 告和投诉时，律师在为群众提供法律帮助时，社 区调解委员会、村委会干部在调处群众纠纷时， 都有可能了解群众呼求、洞察群众动态。因此， 我们应该经常加强同这些人的沟通合作，和他们 互通有无，掌握可能引发群体性上访的动态信 息。 （二）群体性上访情报信息的收集要求 充分发挥情报信息对于处置群体性上访的先 导作用，真正把“四早”的预警机制落到实处， 就要求我们要始终保持对信息的灵敏反应，这既 是对民警的工作要求，又是对民警的素质考验。 一方面，在形势好、情况熟的环境中，要注意保 持清醒头脑，防止对存在的问题熟视无睹，或听 不进不同意见和建议；另一方面，在新情况、新 矛盾不断出现，各方面思想比较活跃的条件下， 注意吃透情况，冷静分析，对事物的主流和本质 作出正确判断。具体说，要求我们做到“五个 不能”、防止“知道”。“五个不能”，即不 能视而不见，就是对已经察觉、发现的可能引发 群体性上访的不稳定因素，不能认为与已或与公 安机关无关而熟视无睹；不能充耳不闻，就是对 群众已经反映上来的可能引发群体性上访的情报 信息，并且已经意识到可能会引发群体性上访的 发生，不能不作深入细致的调查研究，不能不去 了解具体情况，持麻木不仁和自由放任态度；不 能闻而不报，就是虽然对问题进行了一定了解， 但不能自以为不大可能引发群体性上访，认识不 到问题的严重性，不及时上报甚至隐瞒不报；不 能报而不研，就是对情况发现了、了解了，也上 报了，但不能专等上级发指示、下命令、拿处置 方案，自己不对问题作进一步了解，也不研究疏 导化解问题的措施和方法，不能为领导决策起到 参谋作用；不能研而不行，就是上面各项工作都 做了，但不能不采取具体行动去做先期的疏导化 解和处置工作，不能放任事态发展、导致事态恶 化。“知道”，即“不能发生了伤害群众利 益的事件不知遭，不能群众有了上访的思想苗头 不知道，不能已着手准备上访不知道，不能离开 当地不知道，不能到达重点地区上访不知道。” 上述几种情形，都有可能错过将问题解决在内 部、解决在基层、解决在萌芽状态的最佳时机， 造成工作的被动和损失。 （三）群体性上访情报信息的分析处理 提高情报信息研判能力，强化对情报信息的 分析研究，其主要目的是从中发现苗头性、倾向 性、群体性的影响社会稳定的问题，为把尚未形 成气候的事件苗头迅速制止在初始阶段提供预警 保障。具体说，一是通过分析，努力探求群体性 上访客观行为背后的主观动机。只有对引发群体 性上访的各种原因有深刻认识，才能因势利导， 有目的的人们的客观行为。二是通过分析， 努力从群体性上访的偶然性中发现必然。一些群 体性上访的发生具有一定的偶然性，我们要正确 认识必然性和偶然性互相依存，并在一定条件下 互相转化的辩证统～关系，防止偶然性转化为必 然性，防止偶发性事件的发生。三是通过分析， 努力从错综复杂的群体性上访事件中找出其中最 主要的因果联系。比如事情的起因、参与的人数 及其构成，诉求的主要内容和可能的行为方式， 事态发展变化的程度及演变趋势，群体中的组织 者和骨干分子，受访的主管部门和解决问题的责 任单位，上报的部门和领导的指示，可用于宣传 教育与疏导的法律法规和，处置此类上访问 题的应对手段、界限和行动方案等。只有清 楚这些内容才能配合有关部门有针对性地开展矛 盾化解工作，预防群体性上访的发生或阻遏事态 的进一步扩大。四是通过分析，努力从群体性上 访的新特点中预见其未来发展的必然趋势。据分 析。上访数量逐年增多，规模不断扩大，组织化 程度不断提高，参与人员日趋复杂，行为方式愈 演愈烈，境内外敌对势力插手利用等，这些都是 近年来群体性上访出现的一些新的变化。 通过对群体性上访情报信息的分析，如果我 们发现只是群体思想上出现了波动，或表现为对 某类与其自身利益密切相关事件、、行为的 特别关注，有可能成为上访诱因而还没有实际的 表现行为时，应该及时向本单位领导汇报，密切 观察事态的发展，并做好宣传解释工作；如果发 现群众中已经有人出现了成为组织者的苗头，或 者发现已经有部分人开始到相关部门进行上访， 应该随时向上级机关报告事态的最新进展， 并向责任单位通报情况并要求他们采取必要的解 １ ３ 维普资讯 http://www.cqvip.com 决问题措施；而如果发现已有群众采取了过激行 为，群体性上访即将形成，或者出现了新类型的 群体性上访，就应当迅速专题上报，请示相应的 措施，并迅速掌握控制好重点对象。作为公 安机关，一定要避免被动应付、无所作为的消极 思想，充分发挥作为维护和社会稳定的 重要职能作用，对发生的各类群体性上访，都要 及时报告地方、和有关部门，并提出具 体处置方案，供领导决策参考。凡属因人民内部 矛盾引发的群体性上访，应先行调解，立足疏 导，查清引发上访的原因和群众要解决的问题， 提请、和有关部门予以解决；当事态发 展严重，已经扰乱社会正常秩序，进行打、砸、 抢、烧、杀等现行犯罪活动时，应根据和政 府的决策，迅速采取措施，依法果断处置。但 是，也要避免由机关包办一切、代替一切、 单打独斗的错误做法，必须在、的统一 领导下，紧紧依靠有关部门和单位做好矛盾的排 查、预防乃至事件的处置工作。 三、群体性上访情报信息收集处理机制的构 建 （一）健全情报信息收集机制，全面掌握社 会情况 我们要注意密切联系包括治保人员、保安 员、治安信息员、调解委员会成员在内的社会力 量，建立健全公秘结合、专群结合、纵横交错， 全方位、多层次、覆盖整个社会面的情报信息网 络和反馈机制，把信息触角延伸到各个角落，力 争做到信息队伍多元化，信息来源多样化，上下 联系一体化，信息分析专业化，综合反馈网络 化，广泛搜集影响社会稳定的社情动态，及时发 现引发群体性上访的苗头和隐患，切实提高综合 分析、查证、甄别和利用情报信息的能力。要切 实树立信息主导警务意识，落实全员预警责任机 制，严格对相关部门及民警收集处理情报信息能 力的考核和奖惩。 （二）健全公民诉求上访机制，畅通公民上 访渠道 我们要认真总结“大接访”的成功经验， 积极探索建立长效工作机制，进一步完善充实、 重新构架信访体系框架，整合信访信息资源。比 如，除信访部门专职接待群众以外，可以健全信 １４ 访接待日制度，由、政协委员、资深法 官、检察官、律师联合接待，将接待、会见、调 查、咨询、释疑、解答、研讨与解决问题等多种 方式融为一体，简化环节，增强工作效率。在事 关群众切身利益的问题上，在接访、约访、下 访、回访的同时，还应该主动拜访，与他们进行 社区对话，搭建沟通平台，把握群众诉求。对那 些重复上访的疑难问题，要逐步建立并推行听证 会制度，邀请社区居民、、政协委员、 法律工作者、新闻媒体共同参加，给信访群众和 职能部门发表意见的机会，通过互相质证和辩 论，借助社会力量化解矛盾、解开症结。要建立 弱势群体的利益诉求通道和司法保障机制，广开 言路，让老百姓话有地方说，意见有地方提，检 举有地方告，充分听取民声、了解、反馈民 情、释放民怨。 （三）健全社会矛盾排查机制，研究分析不 稳定因素 可以采用“拉网式”、“过滤式”方法，不 断加强对出现的新情况、新问题及各种不安定因 素地调查研究和排查工作。通过经常性排查，及 时了解群众关注的热点、难点问题，及时掌握亏 损企业、拆迁户、移民户、失土农民、历史遗留 问题人员等特殊群体的思想动态和活动趋势，加 强对重大事件的预测和对可能引发群体性上访的 诸如群众生活困难以及侵害群众利益等苗头性、 倾向性问题的掌握，熟知辖区内可能制造事端、 铤而走险的人的基本情况。对排查中获取、捕 捉、掌握的各类社会不稳定因素的信息动态，不 论大小，都要高度重视，并分门别类、建档立 卡、督查督办，必要时报告和。 （四）健全信访联席协作机制，实现信息资 源共享 群体性上访诉求的问题涉及面广，单靠 机关难于解决；受访单位由于同上访群众的对立 情绪，提出的解决方案可能难于奏效；党和 推行的改革措施还需要各部Ｊ＇－ｌ￣ｉ以落实；信访部 门受理的信访案件可能还需要移交。因此，应该 定期召开机关与地方信访工作联席 会议，吸纳劳动、人事、民政、律师事务所以及 重点行业和单位共同参加，相互交流，及时沟 通，排摸不安定因素，寻求解决措施。 维普资讯 http://www.cqvip.com （五）健全专项工作机制．强化重点部位监 窀力葭 应对准备，加强对专项工作的领导，切实做到对 重点部位、重点地区的信息灵、情况明。凡因信 息不灵、措施不力而引发大规模群体性上访事件 的，要追究开发商、责任单位等相关部门和人员 的失职责任。 （本文编辑：叶静） 针对引发群体性上访行业、事件相对集中的 特点，在涉及到征地、拆迁安置、企业改制、环 境整治等敏感问题时，要建立专项工作机制，既 要有人专门倾听民怨民声，叉必须提前做好各种 ［参考文献］ ［１］于泓源． 狠抓三个环节做好群体性上访事件处置工作［Ｊ］．北京人民学院学报，２００５，（１） ［２］辽公宣． 如何把“大接访”成果转化为工作动力［Ｎ］．，２００５—１０—２１． ［３］孙前进． 建立九项工作机制打造群众满意工程［Ｎ］．，２００５—０９—０１． ［４］张希慧． 加强信访工作促进社会和谐［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｎｏ１．ｎｅｔ． ［５］李谦． 对件处置工作的几点思考［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｇｔｏｂ．ｎｉｎｇｂｏ．ｇｏｖ．ｃｎ． ［６］熊一新． 构建件预防化解机制［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ＳＺＳＳＳ．ｎｅｔ．ｃｎ． １５
