地方、与公众的信任关系：现状与思考

中甚杭州市至竞投学报２００６年第４期——ｏ柯红逛　委　堡堡　：　昼查　地方、与公众的　信任关系：现状与思考　ｏ柯红波　内容摘要：当前由于一些地方、在执政过程中存在诸如贯彻走样、行　为不廉、政绩工程及思想政治工作滞后等问题从而导致公众对地方的不信任感有所　增强，对此，地方必须转变执政理念和执政方式，塑造高效廉洁、关注民生、诚信　守责、民主法治的服务型形象以构建与公众互信的和谐关系。　主题词：地方信任党群关系　政治合法性　人心向背是决定一个政党、政权兴亡的根本　性因素。当今世界各国不同程度的存在着公民对　政党、的信任衰落现象。在我国，地方、　与公众的信任关系的变化已经并将继续对我　委、的不信任感较之以往有了相当程度的增　长，突出表现为两种极端状况：　是由不信任变为对抗：因对地方、　一党的执政合法性产生重大影响。因此，加强对这　课题进行研究有重大的理论意义和实践价值。　一的某一或措施不满而引发的突发性群体事件　和恶性事件频繁发生。从１９９３年到２００３年，因　为人民内部矛盾所引发的件数量，每年　按１７％的比例在增长，“件”数量已由１　万起增加到６万起，参与人数也由约７３万增加到　约３０７万ｑＪ。又据某省对近年来１０起群体性突发　性事件和２００起集体上访案件的分析，有７起群　体性突发性事件和１４６起集体上访案件发生的缘　起主要是群众感到各种利益遭受了损害∞。　部２００４年的一份统计资料结果也证实了这一点，　统计资料显示，绝大多数件的发生都与　些地方在实施农村征地、城市拆迁、企业改　制重组、移民安置补偿等问题过程中侵害群众利　一在我党执政的半个多世纪时间里尤其是改革　开放以来，我国经济持续发展促进了人民物质文　化生活水平不断提高，人民群众享受民主自由权　利更加广泛，党政干部带领群众致富的本领以及　为民服务的水平也有了很大的提升，我们党作为　执政党所取得的这些显著政绩使党和赢得了　群众广泛的支持拥护。当前，党坚持推进改　革开放，高度关注民生，不断加大反腐力度等诸多　塑造亲民、为民和民主透明新形象的举措，都　将非常有助于增强公众对党和的信任。　但同时我们必须认识到，一个如果要想　获得公众的可持续信任，那么它必须是一个关注　民生、诚信守责、民主法治、高效廉洁的。而　益密切相关，件的发生是利益受损或者　认为自己利益受损的群体在找不到解决途径或得　不到解决情况下，表达自己意愿和不满的一种自　我救助方式＠。分析件，可以发现许多　参与群众都抱有一种“找企业单位不如找，找　不如堵公路上铁路”的心态，由此导致他们在　当前正是由于个别地方、的执政行为有　悖于这些基本原则，从而导致部分公众对地方党　诉诸正常途径解决不了问题时，往往就通过“封桥　－本文系浙江省哲学社会科学规划课题《改善地方与公众信任关系，巩固党的执政基础研　究》之成果（编号：ＮＭ０５ＫＳ０１）。　・６５・　维普资讯 http://www.cqvip.com

甚杭州市至竞投学报２００６年第４期　堵路，冲击党政机关，要挟和，甚至出现　打、砸、抢、烧等违法犯罪行为，意在把矛盾推向社　会，扩大事态，以引起上层关注。”∞件的　频繁发生会严重损害党和在公众心目中的形　象，动摇民众对人民政权的信心。　利小慢执行，无利或利损就消极对待甚至拒不执　行，或通过抵制、歪曲、变通、截留、附加等手法搞　“上有，下有对策”，制定推行所谓的“土政　策”，从而使国家许多法律在执行过程中出现　打折现象和“肠梗阻”现象，不能及时到达基层和　群众手里，以致损害的权威及民众对政　府的认同。　二是由不信任变为离心倾向与政治冷漠：部　分地区党群干群关系紧张，群众对地方的离　心倾向有所增强，不相信地方出台的文　件，对待政治活动态度冷漠。西方的精英民主主　义者认为，政治冷漠是在成熟的民主政体下，表达　２．工作作风浮夸，严重损害群众利益。当前　部分党员干部民本思想淡漠，素质不高、作风不　正，严重损害了群众对地方的信任度。据相　关调查，有７９％的被调查者认为“党员领导干部　作风是直接影响党群关系的因素”、６９％的被调查　者认为“干部作风差，官僚主义、形式主义严重是　影响党群干群关系的最主要问题”＠。目前，有的　地方领导在制定时随意性很大，往往凭　的是人民对现存政治和政治精英的认可，是　对决定表示基本满意和放心而无须过多的关　注和投入的一种“沉默式的大多数”式的支持。与　之不同，中国民众的政治冷漠并非出于完全信任，　恰恰相反民众对地方政治活动的无动于衷是因对　地方、执政行为失去信任而导致的。据　国家信访局资料统计，２００３年国家信访局受理群　众信访量上升１４％，省级上升０．１％，地级上升　０．３％，而县级却下降了２．４％＠。之所以出现基　层上访量呈相对性下降，而高层级的上　访量却不断增加的现象，究其根源就是因为上访　者所反映的问题及利益要求在地方那里长期　得不到解决而造成的。如果民众对地方的政　治冷漠状况长期持续下去，无疑会使执政党产生　严重的合法性危机。　经验办事，习惯拍脑袋决策，致使决策经常失误，　给群众造成不应有的损失，而在执行时又常　常因人而异，因时而变，使群众无所适从，影响党　和公信力。有的地方领导为追求所谓的　任期效应，经常不顾客观条件大搞形象工程以彰　显政绩，结果往往是劳民伤财，民怨难平，严重损　害党群干群关系。还有的地方机构臃肿，人　浮于事，效能低下，少数干部在其位不谋其政，对　群众的呼声充耳不闻，对群众的疾苦无动于衷，对　群众的难题置之不理，对群众的要求漠然视之，没　有好处不办事，有了好处乱办事，因而往往引起群　众对的不满。　３．为政不廉，严重败坏党和形象。据相　关部门的调查显示，公众对现象的态度是，有　５７．４％的人对之痛心疾首，３４．５％的人比较痛恨，　只有３．６％的人持无所谓的态度⑨。可见，与　公众信任关系的状况与廉政建设息息相关。通过　分析个案我们同样可以发现一些地方与公众　信任关系之所以恶化与当地某些部门及领导肆意　利用手中职权谋取部门利益和个人私利是分不开　公众对地方、的信任之所以弱化，究　其原因，主要有以下几个方面：　１．执行走样，导致公众对党与　的信任弱化。近些年来为促进经济发展，增　进人民福利，维护和实现社会公平公正，出台了一　系列的重大方针。但正如Ｇ・艾利森所指出　的那样，在实现目标的过程中，方案确定的功　能只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执行＠。　针对题为“对党制定的路线方针及在基　层的贯彻落实情况，您的评价如何”的问卷调查　中，持“党的路线方针是符合实际的。但各级　领导干部贯彻执行中随意性太大”和“党的路线方　针是符合实际的，但贯彻执行中走了样”观点　的分别占４６．０２％和３４．８２％回。调查显示群众一　致认为党的惠民是符合实际的，问题在　的。譬如有的部门不恰当地介入经济活动，　与民争利，巧夺民利，任意侵犯经营者的合法权　利，而在实施此类侵犯群众利益行为时还常常冠　之以改革的名义，由此导致群众对真正的改革举　措不理解不支持。有的领导干部置国家和群众利　益于不顾，处事不公、分配资源厚此薄彼。通过批　条子下指令利用手中权力为少数人谋利，为自己　捞好处。有的领导干部在干部任用过程中无视组　织原则与程序，以裙带关系与个人好恶为选人用　人标准，任人唯亲，甚至视权力为商品，或暗中交　于各级地方执行不力。的确，当前一些地方　、在贯彻执行过程中或以局部　利益或个人利益的损益值作为参量，利大快执行。　・６６・　维普资讯 http://www.cqvip.com

甚杭州市至竞靛学报２００６年第４期　易，或明码出售，从而使得买官卖官跑官要官现象　时有发生。更有甚者，有的领导经不住黑恶势力　的腐蚀拉拢甘愿为其充当保护伞，导致个别地区　的部分农村基层政权和基层组织已经出现了黑恶　化，老百姓的合法权益得不到有效保护，由此造成　严重的治理危机凹。　４．思想政治工作滞后，未能及时有效地解决　。柯红壅　地方党季　堕　皇　笪堡　！　昼　发现问题，研究问题和解决问题的过程。要深入　基层调查，真正了解群众所思、所想、所需，始终把　人民群众的根本利益和人民关注的热点难点问题　作为一切工作的出发点和落脚点。在分析问题产　生的原因时，尤其要认真审视自身工作中的　缺点和不足。在解决问题时需突出重点，把解决　民生问题摆在突出位置；要把问题解决在萌芽状　态，防止矛盾激化；要吸纳群众参与解决问题的决　策，使解决问题的过程成为群众民主参与及接受　群众监督的过程。　人民内部矛盾。当前我国正处于经济社会的多重　转型期，伴随社会经济结构的深刻变化和社会群　体利益的重大调整，人民内部矛盾也在加速积累。　然而一些地方领导干部由于没有牢固树立群众观　点，在具体工作中常常有意无意地淡化为人民服　务的意识，以致在开展群众思想工作时，或是把思　想政治工作仅仅当作贯彻上级指示或领导意图的　手段和工具；或是思想工作方法陈旧，跟不上社会　发展变化的新形势和新情况，习惯老作法；或是思　想工作不深不细不实，对群众关心的热点、难点、　疑点问题漠不关心，不了解民情民声，以致群　众产生逆反心理；或是工作方法简单粗暴，在解决　具体矛盾时常常是能压则压，滥用手中权力耍威　风，甚至动辄就动用警力，抓人扣人，如此不仅不　能有针对性的妥善解决新发生的人民内部矛盾，　反而会进一步造成干群对立，激化干群矛盾。　２．加快职能转变，努力建设服务型政　府。职能转变滞后所造成的地方职能越　位、缺位、错位是引发公众对信任度下降的重　要原因。而建设服务型不仅有助于提高　对取得公众信任的责任感，而且有利于增强公众　对的信任感，从而在与公众之间形成一　种良性互动关系，进而有效地改善公众与地方政　府的信任关系。为建设服务型，地方必　须实现三个转变：一是从全能转变为职能有　限。在今后改革中必须明确在社会主义　市场经济中的角色定位，强化宏观管理职能，　弱化微观管理职能，真正做到有所为有所不为。　二是从官本位转变为民本。在与公　众的关系上要确立以公众为中心的意识，不是人　民为了而存在，而是为了人民而存在，政　信任是营造与公众和谐关系的重要因　素，但是公众与地方信任关系的形成绝非朝　夕之功，它依赖于一种有利于塑造信任的制度的　长期运转。因此，要彻底扭转当前公众对地方政　府信任弱化的状况，地方、在执政过程中　必须实现从执政理念到执政方式的根本性变革。　１．树立以人为本的执政理念，以此统领党和　的全部工作。为此，地方领导在施政过　程中首先必须树立公众信任缺失的危机意识。当　前一些地方的党群干群关系已经不再是年代　的“鱼水关系”，而是发展到了“油水关系”甚至是　“水火关系”，公众对一些地方的信任程度已　经严重恶化。鉴于世界上一些大党覆亡的经验教　训，公众对地方的信任危机向我们敲响了警　钟，各级地方必须从关系党和生死存亡　府要大力改善所提供的公共服务质量，不断满足　民众的需求。三是从神秘集权转变为民主决　策。在建设服务型过程中，要积极推行　“开放式行政”，提高执政透明度，扩大公众的政治　参与程度，以保证行为沿着的方向发展，　增强群众对党和的了解和信任。　３．立党为公，执政为民，重塑地方勤政　善政廉政形象。良好的形象有助于增进公众　对的理解、信任和支持，从而促进方针政　策能够顺利贯彻实施。当前各级地方必须重　塑勤政善政廉政形象以化解所存在的不同程度的　“形象危机”。一要切实转换工作方式和作风。各　级领导干部在施政过程中要想群众之所虑，急群　众之所难，谋群众之所需，办群众之所盼，密切关　注社情、民情、舆情变化，把顺、增民权、促民　利作为决策和行政行为的根本取向，杜绝“拍　脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”的决策性浪　的战略高度充分认识大力改善公众与信任关　系的紧迫性，采取各种措施打造诚信。其次，　地方领导还必须树立“问题意识”。各级地方　必须从讲政治的高度去认识处理人民在生产　生活中遇到的各类问题，视执政过程为一个不断　费，多做得民心、暖民心、稳民心的真事、实事和好　事。二要以党风廉政建设的实际成果取信于民。　通过建立健全权力运行的有效制约监督机制，强　・６７・　维普资讯 http://www.cqvip.com

甚杭州竞枝学报２００６年第４期　化领导干部失信惩戒机制，坚决预防和惩处，　塑造地方党和清廉有为的形象，以提高民众　对的信任。三要加强执政道德建设，树立公　务人员重诺守信的个人形象。通过加强公务员行　政伦理教育，发挥行政伦理所具有的规范、约束、　教育、调节和激励等功能，努力在公务员中营造浓　厚的“恪守信用”和“诚信为本”的道德意识和氛　围。　层党政组织对群众的凝聚力和感召力。群众对基　层党政组织信任程度的降低与当前一些地方的基　层党政组织软弱涣散问题突出是分不开的。因　此，地方党政组织要进一步健全正确处理人民内　部矛盾的工作机制，提高妥善化解矛盾、协调多方　利益的能力，及时处理群众所反映的问题，以实实　在在的工作绩效赢取群众的信任与支持。　注　释：　４．发展经济，关注民生，促进社会和谐发展。　当前我国在社会发展中存在的诸多问题从根本上　说必须在发展中才能得到解决。公众与地方　的信任关系弱化问题也不例外。因此，各级　①汝信等．社会蓝皮书——２００５年：中国社　会形势分析与预测［ｃ］．北京：社会科学文献出版　社。２００４．Ｐ２ｌ０　要提高公众对其的信任度，必须始终牢记“发展才　是硬道理”，通过不断推动发展，为群众创造更多　的现实利益，不断满足群众日益增长的物质文化　需求，使群众在改革中不断获得实惠。在推动经　济持续发展的同时，各级地方还必须努力维　②⑦⑧中组部党建所课题组．新时期党群关　系调研报告（四篇）［Ｊ］．当代世界与社会主义，　２００５（１）．Ｐ１５、Ｐ１９、Ｐ１７　护和实现社会公平。在过去的改革过程中之所以　出现部分群众对不满甚至对抗，其重要原因　在于改革中这部分人不仅没有享受到利益，反而　处于利益受损状态。因此，在今后的改革过程中，　各级要千方百计地实现“五个统筹”，兼顾不　同方面群众的利益，出台的一切重大改革措　施都要力求惠及多数群众，特别是惠及社会弱势　群体，让全体社会成员共享社会发展成果，以促进　社会不同阶层之间以及群众与之间和谐共　处。　③李永宠等．关于件的理性思考　［Ｊ］．晋阳学刊，２ｏｏ４（１）．１：＇３３　④中组部课题组．中国调查报告（２００ｏ一　２００１）——新形势下的人民内部矛盾研究［ｃ］．北　京：编译出版社，２００１．Ｐ６７—６８　⑤于建嵘．中国信访制度批判［Ｊ］．中国改革　（综合版），２００５（２）．Ｐ２７　⑥陈振明．科学——公共分析导论　［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，２００４．Ｐ２６０　⑨雷振扬．论与公众关系预警［Ｊ］．中南　民族学院学报（哲社版），１９９７（４）．Ｐ１ｌ　⑩于建嵘．警惕黑恶势力对农村基层政权的　侵入——对湘南４０个“失控村”的调查［Ｊ］．决策　咨询，２００３（８）．ＰＭ　５．探索思想政治工作规律，提高群众工作的　有效性。为此，首先必须加强马克思主义群众观　念和党的群众路线的教育，提高党员干部做群众　思想政治工作的自觉性。党员干部只有真正做到　思想上尊重群众，政治上代表群众，感情上贴近群　参考文献：　［１］甄小英．党群关系新论［Ｍ］．党史出　版社。２００ｌ　众，行动上深人群众，工作上为了群众，才能得到　群众的拥护和支持。其次，创新群众思想政治工　作的理念和方法，提高群众思想政治工作的有效　性。在社会阶层分化、利益多元化、价值观念多样　化的新形势下，各级领导干部必须在坚持人本理　［２］李培林等．社会冲突与阶级意识——当代　中国社会矛盾问题研究［Ｍ］．社会科学文献出版　社．２００５　［３］弗兰西斯・福山．信任——社会道德与繁　荣的创造［Ｍ］．远方出版社，１９９８　［４］张蔚萍．面向新世纪的思想政治工作　［Ｍ］．党史出版社，２００３　作者：柯红波　杭州党校政治学教研　念、民主理念和法治理念的基础上，积极探索群众　工作的有效方式和运行机制。要尽量少用单向灌　输、居高临下的政治说教，而多采用民主协商、沟　通疏导的方式方法。在与群众沟通交流过程中。　要把以情感人与以理服人、解决思想问题与解决　实际问题、言教与身教结合起来，以提高群众工作　的信服力。　再次，加强基层党政组织建设，发挥基　部讲师３１０００２　（责任编辑：段昆仑）　・６８・