我国公务员晋升制度弊端探析
作者：刘 璐
来源：《科园月刊》2010年第01期
[摘要] 制度安排是规范人类行为的必要手段,西方有句名言:“好的制度能把坏人变成好人,坏的制度也可以把好人变成坏人。”正如一个简单的规定:会计和出纳必须由两人担任,如果合二为一,便会因为制度安排的缺陷而出问题。今天,公务员晋升过程中出现的各种不良及不法现象,既有其自身原因,但也与现有制度安排密切相关。目前我国从权力运行机制到干部选拔任用的具体环节均存在一些弊端,文章便主要从这两个层面展开分析和论述。 [关键词] 权力集中 考核 监督
一、权力运行机制方面的弊端 1、权力结构存在缺陷
权力过分集中是我国现存权力结构的重要缺陷。权力高度集中在战争时期曾发挥过它独特的优势。建国后,它仍然普遍存在,虽然历经多次改革,但仍未完全改变。在上下层级之间,权力相对集中在上一层级;同级之间,权力则过分集中在主要领导者手中,主要领导者掌握诸多事情的决定权,集、事权、财权集于一身。这由在干部晋升过程中表现出来的 “一言堂”可以看出。国内罕见的江西郑元盛卖官案中,郑元盛何以在众目睽睽之下数次卖官成功,如果没有“一个人说了算”的权力,难以做到。众多买官卖官案揭示出:正是权力过分集中,导致晋升中民主原则的贯彻不力,有些领导甚至违反干部任免程序,独断专行,完全是个人说了算。 2、权力运行明显失衡
权力结构缺陷必然影响权力正常运行。权力的正常运行要求责任、权力和收益三者保持平衡。一定职位拥有一定的权力并获得一定的收益,同时也必须承担一定的责任。权力越大,责任越重。但是,在我国目前的权力运行过程中,三者明显失衡,权力和收益巨大而责任较小,这和我们的责任追究机制中的责任内容、主体不清晰密切相关。
在干部选拔任用过程中,有六大必经程序的明确规定,但对运作这些程序的部门及其工作人员的具体责任内容,却没有明确规定,这便使这些部门及其工作人员实际上只具有选拔任用干部的权力,而没有相应的责任。同时,集体责任和个人责任、主要领导者和班子成员的责任、主要领导和分管领导以及经办人员之间的责任界定模糊。层层负责,结果都不负责;集体研究决定,大家都有责任,结果人人都不负具体责任,最终导致责任难以追究。
3、权力制约出现缺位
权力过分集中还导致对权力监督困难。过分集中易产生权力依附现象,其他成员依附权力掌握者,对其行为不予监督。目前,我国公务员的晋升主要实行委任制和选任制。委任制虽有简便、快捷的优点,但在权力过分集中的情况下,主要领导者在人员晋升过程中便拥有较大的 “自由裁量权”,使晋升失去应有的原则和标准。权力产生,绝对的权力产生绝对的。权力一旦不受制约,必将带来严重后果。卢梭正是基于此提出了“三权分立”学说。当然,我国有别于西方资产阶级国家,不适宜照搬他们的制度,但权力必须受到制约这一“真理”性原则,是适用于任何社会制度和国家的。只有受到适度的制约,权力才能健康地运行。目前,我国虽有形式上较为完善的监督体系,但无法回避的事实是,对权力运行的实际制约相当微弱,甚至出现权力制约缺位。 二、干部选拔任用具体环节规定上的缺陷
近年来,我国虽然在健全干部职务晋升制度方面采取了不少措施,但这些措施在衔接和配套方面仍然存在一些问题,从而造成实际操作的困难。主要有以下几个方面: 1、推荐环节
我国《干部任用条例》(以下简称《条例》)中规定的民主范围较小,对民主推荐结果缺乏可操作性的具体规定,从而导致在实际操作中公开透明度不够,失真。主要体现在以下两个方面。
首先,民主范围较小。即使在换届时,其推荐者也只是成员、常委会、、政协、纪委等领导成员。虽然经历了民主推荐这一过程,但民主范围较窄。几十、几百人观察的准确度总要高于一定范围内的几个人。民主推荐一旦被局限在较小范围内,并缺乏一定的透明性,便给晋升中的不法性为打开了方便之门。即使群众有意见,他们也可以用“集体研究”、“程序合法”等冠冕堂皇的理由搪塞过去。
其次,民主推荐结果的人为性。即使民主范围扩大,推荐结果也符合,但由于《条例》中有既要看选票又不能唯票的规定,如果推选之人不符合领导意图,也可以以“不能简单地以票取人”为借口而置之不理。这样,民主推荐事实上成为摆设,流于形式,干部的升降进退实际上还是取决于领导者个人或极少数人,仍是“少数人选人”。 2、考核环节
考核环节是干部晋升过程中的一个关键环节。严肃、认真、细致的考核可以弥补民主推荐环节的不足。但目前我国的考核方式和时间均存在缺陷。
第一,考察手段落后,考察内容泛化。目前对干部考察仍主要采取谈话方式。在民主投票推荐后,请人谈谈被推荐者的情况,这就是在换届或补充人员时的任前考察。这种考察至少存在两方面的问题。
首先,请哪些人谈话。我们的制度有群众参与的规定,但参与群众如何界定。就广义而言,被推荐者的上级也是群众,仅仅找几个部门上级也是群众调查。而参与群众本应该是对其了解的上下左右之人,至少应包括其身边的群众。在范围没有确定的情况下,有些组织人事部门便只听领导的,不听群众的,无法全面了解情况。
其次,谈话涉及哪些内容,具体到何种程度。我们的干部条例对考核作了德、能、勤、绩、廉的规定,但也没有具体到可操作的程度。定性评价多,定量评价少,人际关系在考察结果上占较大比重,考察准确性难以保证。这从近些年 “腐中升迁”的例子可以看出,已经严重的一些人却在每次组织考察时都顺利过关。这使我们不得不质疑考察人员,他们到底是如何考察的,考察的什么。针对最能反映的个人经济问题,考察人员在考察时却很少作详细记录。 第二,考察时间不够充分。目前对干部的考察往往是在换届、调整时进行任前考察,平常很少有考察。这种任前一次性的考察一般历时一个星期至一个月,在这短短的时间内,很难了解一个干部的全部情况。干部许多方面的真实情况,尤其是一些不良行为往往在平时表现地更为充分,因此平时考察更为重要。由于缺乏对平时考察的重视,从而使其顺利通过考察这一关。 3、决策环节
这是干部晋升的最后一个重要环节,如果这一环节机制健全,前两个环节出现的漏洞也可在这一环节得到一些弥补。但实际上在这一环节仍然无法从制度上保证真正的公开民主。 根据《条例》规定,“由(党组)及组织人事部门,按干部管理权限履行选拔任用党的领导干部的职责”。对干部的最终任用,主要依据民主集中制原则,由(常委)会集体讨论决定。(常委)会成员在用人上具有同等权力,但在现实操作中却难以实现。因为在讨论决定过程中,对于讨论对象的情况,每个会成员的了解程度是不一样的,熟悉其情况的只是其直接上级等人,其余成员并不了解,因而这部分人的意见具有盲从性;同时,其他成员也通常会顺从主要领导者的意见。最终导致主要领导者的决定便是“集体决定”。
由于缺乏可操作性的具体规定,实际上许多用人行为都是在这种“潜规则”下进行,在集体决定的形式下,由少数人决定。即使采取无记名投票表决的方式,在不能唯票的规定下,真正的集体意见仍可能被否决。
三、监督和惩罚机制的欠缺
晋升中的不法行为之所以得逞,除制度规定的漏洞外,在有些情况下则是制度虽然完善,而一些领导干部却公然违反有关制度规定,这便和我们的监督和惩罚机制不健全有关。 1、内部监督方面
我国现行的监督侧重内部监督。在我国,党政机关的主要负责人拥有较大的权力,对许多问题负有主要责任。因此,对干部选拔任用的监督主要是对其进行监督,这在《中国党党内监督条例(试行)》中也有明确规定,党内监督的重点对象是党的各级领导机关,特别是各级领导班子。但在实际操作中,上级、同级和下级对主要领导人的监督均不到位。
首先,上级难以监督。上级监督最具有权威。但按照我国干部管理权限规定,各级主要领导人在管理和被管过程中的权限延伸过长。根据权力构成的距离和其控制力量成反比的原理,这就造成了管人的不管事,管事的不管人的矛盾。上级管干部任免,但对干部的具体情况不了解;同级班子成员了解情况,但又缺乏任命权。有的上级党组织认为,下级既然为一地的经济社会发展总负责,就应该在用人问题上有决定权,使管人和管事统一起来,以避免干预过多,影响他们的积极性。总之,由于管理权限规定的不合适、不明确,导致上级监督处于或者不监督,或者监督却不熟悉情况的两难困境,最终无法有效监督。
其次,同级不愿监督。同在一个领导班子,同级最有知情权,但主要领导者大权在握,特别是掌握着涉及到班子成员的待遇、个人升迁等重要问题的决定权。他们怕在用人问题上与主要领导者意图相悖的意见提多了会遭到报复。因此,同级班子成员一般不愿监督,明知主要领导者的行为不对,也会明哲保身,从而使监督失去意义。
最后,下级不敢监督。一是上级对下级拥有管理权,甚至管着下级的“乌纱帽”,从而使下级不敢对上级监督;二是下级对上级在用人方面的情况不是十分了解,无法对上级进行监督。另外,有的上级主要领导人和下级主要负责人互相利用,一荣俱荣,一损俱损,根本不监督,最终使下级的监督也只剩下形式。 2、外部监督方面
在外部监督中,人民代表大会作为国家的权力机关,其监督最具权威性。但在晋升缺乏透明性的情况下,他们对其实际用人情况难以全面了解,甚至根本不了解。同时由于每年开会时间有限,其监督职能的发挥也受到。人民群众同样也对干部任用的真实情况难以全面了解,因而无法很好地监督。
另外,即使了解某些信息,群众也不愿监督。主要原因有:首先,监督缺乏相应的回报制度设计。监督行为发生后,作为回报,国家或有关单位应根据监督行为使监督主体获取相应的收
益。目前,我国对此没有明确的规定,仅有以精神奖励为主,与物质奖励相结合的笼统规定。由于监督行为得不到相应的回报,监督主体则可能知而不报。其次,由于缺乏便捷安全的监督途径,使监督风险增加,监督成本提高,不仅耗费其时间和精力,还有可能招来打击报复,从而降低了监督的积极性。最后,对监督行为的回应较慢。对检举揭发,有关部门行动迟缓,这也降低了监督的积极性。
其实,监督效果如此弱化,是和我国监督的内在机制分不开的。主要领导者既有监督他人的权力,同时又处在被监督的位置,拥有监督主体和监督客体的双重身份,这种双重身份对“监督他律”原则具有天然的排斥性。当“监督他律”被排斥在外时,只有靠“监督自律”。但“监督自律”也走过场,那么整个监督过程也就变成了一场没有任何实质意义的政治游戏。 3、惩治方面
切实有效的惩罚是减少或杜绝不法行为的重要条件。目前对于晋升中的不法行为,查处的概率较低。有人曾列出一个“贪官查处概率”:假设有50%的贪官被发现,假设被发现的贪官有50%被举报,假设被举报的贪官有50%被审查,假设被审查的贪官有50%被处理,则最后查处概率为50%×50%×50%×50%=6.25%。这组数据并非确凿可靠,但现实中确实有一批违法分子没有得到相应的惩罚。另外,处罚力度不够,有的甚至只是批评教育一番。只有问题非常严重,造成的后果极其恶劣时才对之进行处罚。西方政治学家克克特加德曾概括了一个非常著名的公式:条件=垄断权+自由裁量权-责任制。一旦处罚不力,责任追究落不到实处,条件便会增加,不法行为将更加频繁。 参考文献:
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