农村经济学现代农业科技圆园11年第2期国内外耕地保护研究进展邢晓娜高松峰渊河南城建学院测绘系袁河南平顶山467044冤摘要通过分析国内外耕地保护中存在的问题袁总结国外农地保护发展特点和趋势袁阐述国外耕地保护对我国的启示袁为我国耕地保护的研究尧制定和实施提供参考遥关键词耕地保护曰存在问题曰特点曰发展趋势曰启示中图分类号F323.211文献标识码A文章编号1007-5739渊2011冤02-0386-03渊DepartmentofSurveyingandMapping袁HenanUniversityofUrbanConstruction袁PingdingshanHenan467044冤AbstractThroughanalysisoftheproblemsaboutlandprotectionathomeandabroad袁thecharacteristicsofagriculturallandprotectionandthetrendofdevelopmentweresummariedup.Theenlightmentsofforeignlandprotectiontoourcountrywereelabrated.SoastoprovidereferencetoChinesefarmlandprotectionpolicyresearch袁establishmentdevelopmentandimplementation.Keywordscultivatedlandprotection曰existingproblems曰characteristics曰trends曰enlightmentResearchAdvancesonCultivatedLandProtectionatHomeandAbroadXINGXiao-naGAOSong-feng近年来袁随着城镇化进程的不断加快和人口的持续增加袁耕地总量和人均耕地日益减少袁日趋尖锐的人地矛盾已经影响到我国的粮食安全遥如何保护好耕地袁确保国家1.2亿hm2耕地这条红线不被打破尤显重要遥1国内外耕地保护存在的问题随着人口的增长袁资源枯竭尧环境污染等全球性问题的出现袁可持续发展成为当今世界各国共同关心的主题遥而资源的持续利用是实现可持续发展的基础和核心遥土地特化尧城市化的迅猛发展袁以及各类建设项目都占用大量的耕地遥1.1国外耕地保护面临的难题1.1.1美国遥在美国袁工业化尧城市化以及自然灾害袁曾经使美国的农地面积大量减少遥即使是现在袁城市化使美国的优质农地仍然以平均每年约80.94万hm2的速度减少遥农地减少给美国带来了一系列经济尧社会和生态问题[1]遥一是农地减少影响经济增长遥农业是美国的重要产业袁1999年仅农产品销售市场价值就接近2000亿美元遥农地是农业发展的基础袁农地减少的直接结果可能是农业萎缩袁对美国经济和出种植总面积椅万hm2豆类饲料作物70.738.633.969.829.484.225.0104.918.3103.8口产生负面影响遥二是农地减少妨碍社会稳定遥农地减少使农民失去土地袁失去工作袁减少就业机会袁并增加了为农业提供服务产业的失业率遥由此产生的失落感还会带来诸如治安尧贫困等一系列社会问题遥三是农地减少破坏生态环境遥农地不仅是一种土地利用类型袁更是一种重要的开放空间袁农地及农业生产过程也是生态系统的重要组成部分袁农地减少直接影响了生态系统的结构和功能袁影响生态平衡尧空气质量袁降低生活舒适度遥1.1.2日本遥日本国土狭小袁耕地有限而且呈逐年减少的趋势遥1996年比1975年农用地占国土面积的比例减少11.8%袁其中东京尧大阪尧名古屋三大城市圈减少近20%遥其耕地利用结构和利用效率如表1所示遥1973要1985年耕地利用率增长4.8%袁1985要1998年下降了11.0%曰数据的变化说明袁战后日本的农地乃至整个农业的地位在不断下降遥日本耕地利用所面临的主要问题院一是农地流动化颇费周折遥从1990年起袁随着以地价尧股价为支撑的崩溃袁耕地hm2遥但租种经营面积增加袁从1975年的5920hm2增加到面积由1990年的23.9万hm2下降到1996年的16.6万1985年的45222hm2尧1995年的67997hm2尧1998年的87耕地面积万hm2601.2585.25.7537.9490.5耕地利用率椅%麦类豆类饲料作物28.611.86.410.35.811.93.15.214.96.54.619.55.63.721.2.com.cn. All Rights Reserved.别是耕地是人类赖以生存的宝贵资源袁而近年来由于工业表1耕地利用结构及利用效率年份19561969197319851998稻谷324.3327.4262.0234.2180.1麦类172.060.417.635.027.6其他221.41.4173.1166.5131.8合计827.0680.9566.3565.61.6注院资料来源于2000年5月版[日]农林统计协会编著的叶粮食尧农业尧农村附属统计表曳遥稻谷53.955.946.443.536.7其他38.632.430.731.026.9766hm2袁但距计划目标相去甚远遥二是弃耕面积增加遥据统计袁1973要1997年袁弃耕面积达133hm2曰1995年的弃耕率为3.8%袁比1985年渊1.8%冤高1倍多遥1.1.3英国和以色列遥英国是西欧人口密度较高的国家袁而工业化尧城市化以及自然灾害又使英国的耕地面积不断减作者简介邢晓娜渊1979-冤袁女袁河南郏县人袁讲师袁硕士遥研究方向院土地管理及GIS应用遥收稿日期2010-11-23少遥英国乡村土地在城市发展的压力下能否被安全的保留下来成为主要的问题遥以色列是集权国家袁农地数量少袁气候干旱和农地地块小袁其农用地保护目标就是保障粮食安全袁满足国内粮食需要遥任何的建设用地如道路尧建筑物甚至围墙都使耕地受到威胁袁从而也影响到国内粮食的供应问题遥1.2当前我国耕地保护面临的难题2007年国土资源部耕地保护司潘明才以大量详实386邢晓娜等院国内外耕地保护研究进展调查说明袁要把土地国策进一步落到实处袁必须解决我国耕地保护中现存的制度不完善尧占补平衡难尧资金不充足尧退耕欠规范和土壤污染形势严峻的问题遥1.2.1新土地管理法有关规定有待进一步落实袁配套规章制度有待完善遥当前征地工作问题突出遥征地补偿费偏低袁没有按新法的规定执行袁征不来地曰另外袁目前按年产值倍数测算征地补偿费用的方法已不适应遥人均耕地少的地方袁安置补助费很少袁农见很大遥农村集体土地的利用及产权流转管理亟待规范遥永久性破坏土地耕作条件的用地袁列入哪一类土地加以管理袁没有相应的规定遥1.2.2大中型重点工程占地量大袁耕地占补平衡难以落实遥省级以上重点工程项目占用耕地是建设占用耕地的主要方面遥交通尧水利尧能源等既是占用耕地的大户袁也是补充耕地的难点遥这类项目占地量大袁特别是占用耕地量大袁耕地开垦费往往不落实遥同时袁地方为了争取项目袁给予各种优惠袁忽视耕地补充遥有的地方对国家粮食储备库尧灾民住宅迁建等占用耕地袁采取特事特办袁由市尧县作出耕地补充承诺袁但实际上得不到落实遥目前建设项目普遍资金较紧1996袁许多项目预算中未列耕地补充资金遥以武汉市为例[2]张年平均占用耕地面积要2002年该比例增加到袁1416.0861.15%hm2遥袁后一时段建设用地扩耕地向建设用地流转的速度年平均增加399.02hm2袁增长速率达39.23%遥这样就很难做到耕地的占补平衡遥1.2.3土地开发整理资金不足袁全面完成补充耕地任务难度大遥以洛阳市为例[3]袁根据11号文件提出的实现耕地总量动态平衡要求袁在今后一段时期内洛阳市需开发补充耕地5666.67hm2袁整理复垦补充耕地6800hm2袁合计补充耕地12466.67hm2遥据测算袁开发荒山尧荒坡袁形成基本的耕作和水利排灌条件袁约需投入资金3.0万元/hm2曰围滩造地平均需投入资金3.2万元/hm2遥根据这个标准推算袁今后洛阳市开发补充耕地需资金1.75亿元袁整理复垦补充耕地需资金0.938.48土地开发资金不足亿元亿元遥这与每年的财政实际投入额相差甚远遥2项共需资金10.23亿元袁平均每年约需资金袁补充耕地面积不大袁新开发的耕地质量袁由此造成普遍不高袁产出率偏低遥1.2.4不规范的生态退耕尧农业生产结构调整袁给实现规划确定的耕地保护目标带来难度遥以武汉市为例袁生态退耕将是武汉市耕地面积减少的重要原因之一袁这是因为低湖田渊水浸田尧地域常年水位线的耕地冤及大于25毅的坡耕地在质量上有较大的性袁容易造成水土流失尧河床抬高尧农田水毁等生态问题袁预计是武汉市今后生态退耕的重点遥退耕计划与土地利用总体规划需要衔接遥同时袁退耕本身也存在规划尧计划尧权属管理尧协调和重退轻还轻建等问题袁都有待研究解决遥1.2.5土壤污染形势严峻遥国家环保总局周生贤于2006年7月18日在全国土壤污染状况调查视频会议上说袁我国土壤污染总体形势相当严峻袁受污染的耕地面积约有1000万hm2袁约占全国耕地面积的1/10以上袁每年造成的直接经济损失超过200亿元遥周生贤还指出袁由于各方面的原因袁土壤污染形势相当严峻遥一是土壤污染程度加剧遥据不完全调查袁目前全国受污染的耕地约有1000万hm2袁污水灌溉污染耕地216.67万hm2袁固体废弃物堆存占地和毁田13.33万hm2袁合计约占耕地总面积的1/10以上袁其中多数集中在经济较发达的地区遥二是土壤污染危害巨大遥据估算袁全国每年因重金属污染的粮食达1200万t袁造成的直接经济损失超过200亿元遥三是土壤污染防治基础薄弱遥随着人口增加尧经济发展和城市扩张袁人口尧资源尧环境和发展的矛盾日益尖锐袁我国耕地保护工作仍存在诸多问题袁耕地保护制度有待进一步改革和完善遥我国省人口多尧农地少袁还面临着人口增长和经济发展的压力遥2国外耕地保护的特点及其发展趋势耕地的减少会引起许多问题院首先耕地减少影响经济增长曰其次耕地减少妨碍社会稳定曰再次农地减少破坏生态环境遥由以上看来耕地保护已迫在眉睫遥因此袁各个国家也都进行了耕地的保护研究袁采取了各种各样的保护措施遥2.1美国的农用地利用与保护美国的农地保护目标包括经济发展尧就业尧住房平衡尧交通便利等袁其理论日趋成熟和完善袁发展了许多行之有效的农地保护手段袁包括法律手段尧经济手段和行政手段[1]袁在美国的农地保护中发挥了重要作用遥一是规划控制遥通过立法或依靠行政权力袁通过划定城市发展边界尧城市建设区和农业区的方式袁强制农业区的农地不准用于非农业用途[4]袁达到保护农地的目的遥规划控制的具体实施有3种方式院地方在规划条例中划定农业区和城市建设区袁农业区内的农地必须保持农业用途袁一切建设活动将受到的严格曰一些州通过法律划定城市的发展边界袁禁止城市建设超出法定边界袁间接保护了城市发展边界外的农地曰一些州通过农业区域法袁将大量连片的优质农地渊包括基本农地和特产农地冤依法划定为农业区域袁并给予农业区域内的农业生产各种优惠袁保护农民发展农业的积极性袁防止城市发展将农业区域兼并遥二是税收优惠遥税收优惠措施主要包括对农地保留农业用途的退税尧减税等优惠遥大约有607.02万hm2的农地曾经参加这个计划遥三是设定他项权遥在农地上设定其用于非农业用途的他项权袁即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人袁会使农地永远失去用作城市建设的开发权[5]遥2.2日本农用地利用与保护日本是一个国土面积狭小尧耕地资源稀缺的国家遥其保护目标确定为保护其生产能力和足够的生态空间遥在人均国土资源极为有限的条件下袁日本在较短时间内达到了与美国差不多的城市化水平袁同时付出比较小的用地代价遥一是通过规划保护农地遥日本将农地划分为市街化渊即城市化冤调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类遥市街化调整区域以外的农地分为3种院第1种是土质优良尧生产效率高的农地袁机械化作业的农地和为农业生产服务的道路尧水渠等公共设施遥第2种包括将来市街化发展需要占用的农地尧生产效率低的农地尧规模较小渊20hm2以下冤的农地遥第3种包括都市设施区域内的农地尧市街地内或之间的农地袁这类地域大多为建筑物袁农地较零散遥二是通过387.com.cn. All Rights Reserved.农村经济学法律手段保护农地遥根据叶城市规划法曳确定城市内部不同地域土地利用方向曰根据叶农业振兴地域法曳叶农业法曳的要求[6]袁限定农业地域的土地利用袁规定农业用地不能被任意侵占袁不同农业用地也不许任意转用遥三是通过发展大都市保护农地遥在战后经济高速增长中袁日本形成以都市圈为中心袁以大城市为骨干袁分别布置3套相对的产业结构的城市化和工业化道路袁都市圈使周围一定范围内城市与中心城市保持密切的社会经济联系袁使其资源尧环境尧基础设施共享袁产业活动紧密关联袁减少重复建设对土地的占用遥东京都市圈尧名古屋都市圈和阪神都市圈三大都市圈集中了日本80%的人口和经济密度袁对土地利用的集约程度很高[4]遥2.3英国的农用地利用与保护英国城市规划的显著特点是野城市冶或野城市围墙冶袁这种主要是通过绿化带来提高城市基础设施利用率和保护乡村美丽风景袁并且产生农地保护这一副产品遥全国把农地分为5个等级袁占用1~3级农地超过10hm2袁规划部门必须商请农业部的许可遥从1987年开始袁农地转为建设用地考虑更多的是农地的环境价值而不是农作物的生产能力遥2.4以色列的农地利用与保护在以色列袁1965年叶规划和住宅法曳规定农地保护是地方尧区域和国家各级规划的法定目标遥所有规划当局必须把农地保护放在首位遥以色列是集权国家袁对大区域规划进行审批袁低一级规划必须服从上级规划袁任何建设用地如道路尧建筑物甚至围墙必须取得规划许可袁农村住宅也不例外遥以色列土地93%归国有袁农业公社从土地管理局获得土地长期租用权遥任何农地转用必须获得审批遥以色列认为任何土地在未来都有可能需要成为农地袁最高裁定这种宣布不需要任何补偿遥2.5国外农地保护的总体特点一是以规划为基础袁土地利用规划是国外实施农地保护的基础工具遥规划作为调节土地利用的一种主要技术手段袁对控制农地利用尧实施农地保护起到了显著作用遥二是多种手段的综合运用袁除了在宏观上对土地利用进行控制外袁在以土地私有制为主体的发达资本主义国家中袁经济和法律手段在农地保护中的作用不可忽视遥三是法律是保护农地的有效手段之一遥美国2000年出台叶农业风险保曳袁通过在基本农田和特殊农田的非农利用来保护土壤渊土地的生产能力冤遥日本关于土地利用的法律更是面面俱到袁在由日本国土厅主编尧新日本法规出版株式会社1998年出版的日本叶国土六法曳中袁与国土有关的法律法规达132部遥四是经济手段遥经济手段是一种灵活的手段遥更易于对社会经济形势的变化做出迅速的反应袁在短期内对土地利用进行干涉遥除此以外袁还有在各国普遍实行的税收优惠尧农业补贴和投资兴建农田水利设施降低农业生产成本等遥这些不仅保护了农地袁在农地面临开发时给予经济上的保障袁同时也鼓励了城区土地的集约利用遥388现代农业科技圆园11年第2期3国外耕地保护利用对我国的启示3.1耕地保护必须与增加农民收入联系起来耕地保护要与解决野三农冶问题相结合袁吸引农民自愿参与遥美国保护农地的背景是农业发达袁农业商品化尧产业化程度高袁农民收入高袁农民积极保护农地遥而我国的现状是农业产业化水平低袁农民收入低遥因此袁保护耕地在制定中要有战略高度尧全局观点尧长远眼光袁不能只是为了保护而保护袁要协调保护耕地与农业结构调整尧农业产业化经营的关系遥因为即使保护了许多耕地袁而农民仍然不愿意种植袁这对粮食安全尧可持续发展毫无意义遥3.2耕地保护要立足于可持续发展进一步修改尧完善耕地总量动态平衡和年度占补平衡制度袁按照可持续发展的野最低安全标准冶和野优质耕地尧优质保护冶的原则袁建立永久性的基本农田保护区袁并立法规定占用永久性基本农田保护区内的耕地必须由全国常委批准或者只能永久作为农业用途遥同时袁对于除耕地以外的其他农用地和未利用土地同样要依法严格保护遥3.3耕地保护要注重制度创新改革当前单一使用规划控制手段保护耕地的做法袁配合永久性基本农田保护区的建立袁对保护区内的耕地袁和省级可以采用一次性购买开发权的方式设定他项权袁开发权购买的资金可以从土地收益中支付遥并在此基础上袁鼓励失去开发权的耕地有效流转袁实现土地规模尧集约经营遥市尧县也可以在城市渊镇冤规划中对建设密度尧容积率留有余地袁采用开发权转移的方式保护城郊以及城市渊镇冤外围的优质耕地遥3.4耕地保护要全社会参与我国的土地所有制决定了在土地管理尧耕地保护方面的主导地位袁但耕地保护可以成为的责任袁却不应该全部成为的工作遥除了尧农民应该在耕地保护中发挥更大作用外袁无论在耕地保护的制定尧规划编制尧宣传教育尧监督检查方面袁都应该让广大公众积极参与袁应该创造条件让大量的非盈利私人组织积极参与耕地保护遥并修改现行土地管理法律袁要求各级土地利用总体规划必须经过相应立法机关的审查尧批准遥3.5耕地保护要调动市尧县的积极性市尧县处在耕地保护的第一线袁虽然长远来看袁保护耕地可以取得明显的社会尧经济和生态效益袁但当前我国的国情决定了保护耕地会让市尧县付出近期的经济代价遥因此袁应充分调动地方的积极性遥4参考文献[1]陈茵茵[2]STEINER农业大学学报袁黄伟.美国的农地保护及其对我国耕地保护的借鉴意义袁FREDERICK袁2002袁2渊2[J].南京R冤院袁18-20.[3]tportDIAMOND院AviPublishHL袁NOONANCompany袁THEILACKER.ProtectingP1984.Farmland[C].Wes-F.Landusein[4]王树功press袁1996.America[C].Chicago院Island[5][J].中国人口袁周永章窑资源与环境.大城市群渊袁圈2002冤资源环境一体化与区域可持续发展研究袁12渊3冤院52-57.EuropeanFRIEDRICHlandscapes[J].LandscapeD.Quantifyingtargetsandforurbannatureplanningconservation袁1997袁37in渊1-2future冤院[6]张宁宁73-74..日本土地资源管理一瞥[J].中国土地科学袁1999袁13渊1冤院45-47..com.cn. 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