关于国有企业改革一些问题的探讨

关于国有企业改革一些问题的探讨

作者：李小坚

来源：《中国科技博览》2009年第01期

中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号: 1009-914X(2009)01(a)-0242-01

一、国有企业改革的回顾与展望

对于中国的经济改革来说，国有企业改革成败与否有着至关重要的意义。伴随中国经济改革的进程，中国国有企业改革至今已有20多年的历程，其间大概可以分为四个阶段，第一阶段为1979-1986年，进行了国有企业经营权层面的改革，主要是放开经营权，第二阶段为1987-1992年，国有企业改革从经营权向所有权层面过渡；第三阶段为1992-2002年，进行的是建立现代企业制度的改革，其目的是通过产权结构的改造，使国有企业成为“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业，这种现代企业制度的改革以股份制改革为代表，其目的是要使国有企业内部形成多元化的产权结构，优化国有企业内部的治理结构；第四阶段，以2002年十六大召开作为标志，国有企业改革从外部环境到改革本身的深入程度又发生了新的变化，主要表现在：对大型和特大型同时又是关系国民经济命脉的国有企业进行股份制改造，对大量的中小型，同时又处于一般竞争性领域中的国有企业，进行各种形式的非国有化改造。

根据2006年发布的国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》，到2010年，企业数量将减少至80-100家，这意味着未来三年中，至少将有60户企业会退出央企行列。在上述《意见》中，明确将推进国有资本向重要行业和关键领域集中，包括涉及的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。随后，根据国资委透露出的信息，将需要绝对加强国家控制的行业将限定在军工、石油石化、电力电网、矿业、交通、通信、地勘、冶金八个领域。

在西方国家，国有资产主要投资于其他资本不宜进入的公共事业等领域，并有专门的法律加以规范，对中国来说，探讨哪些企业适合采取国有制的问题，离不开我们对国有企业的优点和弱点的分析，即寻求对国民经济更有益处和更有效的资源配置方式，从而实现社会利益最大化。通常认为国有企业具有三方面基本作用：一是弥补市场缺陷，实现市场机制自身不能达到、也难以用其他间接干预手段来实现的某些社会目标；二是发展战略性民族产业，特别是基础产业和高新技术产业；三是作为公有制的实现形式之一，体现公有制经济的决定性

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力量，体现社会主义国家对国民经济的战略控制。前两个方面体现了市场经济的共性，后一个方面体现了社会主义市场经济的特性。

二、关于国有企业改制的探讨

过去十多年国有企业改制的过程，也是一个国有股退出、重组和转让的过程，具体方式包括企业股份制改造、职工持股、管理层持股（也就是MBO）等，也就是将国有股权或国有资产转让或出售给原企业管理层、职工及外部企业法人、自然人，这其间出现了很多争议，尤其是关于国有企业改制过程中的国有资产流失问题，更是引起了普遍的关注。从众多已改制的企业中不难发现，由于在国有股权转让和出售中常常缺乏一种透明、公开、竞争性的和获得债权人同意的法规与机制，很容易在管理阶层引起对转让和出售中的价格是否合理、合法的争议，同时也容易引起债权人对企业的改制是否存在有意逃废债务等问题的争议，众所周知，国有资产归全民所有，但全民所有的产权又在企业的占有、使用、收益、处分的过程中得以体现呢？在国有资产的定价、申购等方面又如何体现出程序公正？而这些，都涉及到深层次的问题。

职工持股和管理层持股等改制方式曾倍受争议，不仅表现在企业资产的定价和付款方式上，而且在股东构成、持股比例的大小等方面，也往往交织着各种利益关系的角逐。在企业资产的定价方面，原有管理层、职工的贡献该不该予以考虑，如何予以考虑同样是一个问题，尤其对一些资产价值较高的企业，由于企业职工的购买力有限，同时担心受到“国有资产是否流失”的质疑，高价卖给外商或其他有实力的企业，对相关来讲可能是一个保险的选择，现实中常存在着这样的情况：经营效率不好的企业常常能顺利进行职工持股的改制，而效益好的企业却因为留存收益较多、净资产价值较高反而难以进行，但这对曾创造了企业价值的企业管理层及其他员工来说，同样会产生强烈的不公平感；管理层持股曾因其公平性而倍受质疑，但是如果企业的股权过分分散，也可能会影响企业经营决策的效率，而让专业的、熟悉的经营管理者持有较多的股权，则有利于保持企业经营管理的稳定性，因此，如何确定股东构成和持股比例常常成为一个复杂的议题。

在早期进行过的国有企业的股份制改革中，相当部分企业的产权结构依然维持着国有股“一股独大”的现象，对优化企业内部治理结构的作用不大，在这些企业中，包括了一些在剥离不良资产和重组后“包装”上市的股份公司，其国有股权依然是由原有的国有独资企业全权行使，这些国有独资公司即使设有董事会，其董事和经理人员也常是由组织部门委派的，其法人治理结构并未真正建立，与其所控股或参股的上市公司之间具有复杂的关联方关系，由此产生了公司内部人控制、信息不透明以及内部关联交易等许多问题，使上市公司的法人性得不到切实的保证，非控股股东的权益受到损害。近几年虽然随着资本市场制度的完善和国有

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企业改制的深入，上述问题正在逐步改善，但国有企业管理的深层次问题，包括国有企业的投融资、委托代理机制等问题并未解决。

综上所述，笔者认为国有企业改制问题的关键并不在于其改制的方式，而在于一种公平合理的制度安排。

三、关于国有资产管理改革的探讨

根据本文第一部分所述国有企业改革的目标，国有企业今后将作为我国国民经济的重要组成部分长期存在，那么，如何建立一种高效、合理的国有企业管理机制将是国有企业改革的重要问题。

企业的产权界定实际上是在责任与权利相互对称条件下的制度界定，也就是说一定的权利一定伴随相应的责任，权力若脱离相应责任的约束，必然导致权利的滥用，因此，经营性资产应有明确的投资主体和责任人，企业内的权力机构、决策机构、监督机构和执行机构之间，应能够形成一种相互激励又相互制衡的新机制。国有资产的产权归全民所有，这点是明晰的，国有资产的所有者权利由人民委托国有资产管理部门代为行使，这构成了一重委托代理关系，国有资产管理部门委托国有资产的经营管理人员代为管理国有资产，这又构成了一重委托代理关系。委托代理权利如何行使，代理人的权责利关系如何落实，如何减少代理成本、避免国有资产被内部人控制，这些都是建立高效、合理的国有企业管理机制所需要面对的问题。 虽然以西方股份公司为典型的委托代理制同样存在权利与责任失衡的可能，但在我国现阶段国有企业改革中的委托代理关系下，由于存在着双重代理，这种漏洞就更为严重，因为国有企业实际的最终控制者（具有经营者选择权）为部门，但在最终控制者的利益和责任与企业的经营成果没有直接关系或关系不配比的情况下，国有企业的最终控制者（部门）可能缺乏足够的激励机制去有效行使监督控制权，一方面企业的权力和利益下放，另一方面相应的监督和约束机制却没有确立。全民所有制企业在市场经济体系中的存在会使委托代理层次增加，因而更容易产生内部人控制的问题，这就需要在国有资产的所有者（全体人民）与最终控制者（国有资产管理部门）之间建立一种权责利清晰的委托代理关系，以避免所有者缺位和内部人控制的现象，让政企真正分离，才能使国有企业真正做到产权清晰、权责分明，形成科学的管理机制，但上述委托代理关系的建立，已经超出了单纯国有企业改革的范畴，而关系到及政治的改革。

因此，从现实的角度出发，由于自身进行内改革所需要面对的复杂性和艰巨性，引入非国有资本入股，让非国有企业经济部门（包括外资）通过兼并、合资、参股、买卖等形

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式来介入企业的治理结构，参与承担选择、监督经营者的责任也是一个可行的选择。这大概也是目前国有企业改制大量采用引入战略投资者进行股份制改造的原因。

通过规范的股份制改造（早期许多国有企业的股份制改造并不规范），一方面通过引入多元投资主体，有利于所有权与经营权以及最终所有权与法人财产权的分离，从而建立规范的法人治理结构，防止“内部人控制”；一方面通过股市的公开披露制度，可以让整个资本市场和社会大众参与监督经营者的行为，从而降低监督控制成本；同时，国有资本可结合控制、盈利等不同的需要，通过控股、参股等不同的形式，使有限的国有资本集中用于更必要的领域，优化其结构和配置，达到国民经济和取得盈利等目标，并通过股权激励等方式，让经营者共同承担企业的风险和收益，从而更好地激励经营者。因此，一个规范的金融环境、健全的资本市场有利于国有资产经营机制的建立和完善，国有企业改革的成败也有赖于中国资本市场、金融市场等配套改革的进行。

设立国资委的目的，就是要由国资委代为行使出资者权利，把行政管理的职能同国有资产所有者代表的职能分开，以建立国有资产管理、监督和营运的体系和机制，目前有关的投融资管理的配套改革也正在进行，各类资产经营管理公司也相继设立，但这种改革能够成功的关键在于：各类资产经营管理公司能否成为真正的企业而不是变成“的代表”，相应的监督、考核、激励机制能否建立和完善（包括对国资委的考核和监督）。根据笔者过去参与国有企业审计的经历，不仅考核制度本身存在一个逐步完善的过程，而且考核所依据的数据基础是否客观合理、考核的过程能否突破原有的利益框架、相应的审核监督程序是否合理有效等同样是需要面对的问题，而且原来级别越高的国有企业，越难突破原有的利益纠葛，因此，如何避免改革变成走过场的形式主义，是相关管理部门在改革中需要面对的一个问题。 综上所述，随着国有企业改革进程的深化，已逐步触及社会主义市场经济条件下与国有企业之间关系等深层次的问题，本身已不可避免地成了改革的对象，职能转变滞后，必然造成若干与企业改革密切相关的配套改革也相对滞后，从而严重制约企业改革的步伐，因此深化国有企业改革，已不是一两个部门的具体业务，而是成了一项综合性、配套性很强的改革，它需要良好外部环境的创造，要求职能的转变与之相适应，从这个意义上说，高效、合理的国有企业管理机制建立之日，也是适应社会主义市场经济要求的新型机构和职能确立之时。