２０１４年第６期 总第１６０期 浙江党校学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ ＺｈｅＪｉａｎｇ Ｐ８ｒｔｙ Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｃ．Ｐ．Ｃ Ｎｏ．６，２０１４ Ｇｅｎｅｒａｌ Ｎｏ．１６０ 智慧城市与城市治理现代化 基于杭州上城区的案例分析 口 童 潇 摘要：城市社会治理普遍面临小大社会，部门工作分割、基层负担过重三大困境，制约 了社会治理现代化。将智慧城市运用于社会治理创新是面向这些难题的技术创新破解。杭州 市上城区是智慧城市先行者，其以“创网建台布点”为主要方案，目前已初步构筑了一套集感知 层（感知终端）、物理层（四网）、应用层（六平台）为基本构架的智慧城市社会治理创新系统，为 基层社会治理困境提供了一套技术解决方案。基于智慧城市的社会治理创新对我们理解和推 进社会治理现代化具有重要启示。但随着智慧城市创设的扩散，及三网融合进程的加剧， 其下一步发展也可能会遇到区际间网络对接，三网整合的挑战。 关键词：智慧城市；城市信息化；城市治理；治理现代化 中图分类号：Ｃ９１８．２ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００７—９０９２（２０１４）０６—００６６—０８ 切需要朝向现代化方向发展；另一方面，由计算机 伴随着我国社会转型的深入，我国社会治理 的格局正在发生深刻的变革，这种变革体现在城 市发展的一个重要方面即在于城市发展中的社会 和信息化引发的信息也正日益渗透于经济社 会发展的方方面面，人类越来越走向的“在线生 存”④正在建构一个新的现实世界。于是，城市治 治理创新冲动开始与由计算机和信息化引发的信 息浪潮相遇了，由此而展现出社会治理新的 理的创新冲动便和信息相遇了。而这一相 阶段性特征。一方面，从城市社会治理的视角来 看，在个体由单位人向社会人转变，基层社区工作 面临着来自方方面面的压力，由此，城市基层寻找 遇，使我国原有的基层社会治理的框架、治理 方式、治理理念、治理工具又开始面临新的任务。 由此，中国基层社会治理踏入了一个新的时期。 新治理动力和工具的创业冲动愈发强烈，治理迫 本文拟以杭州上城区②智慧城市构筑为案例，具体 收稿日期：２０１４—０３—１０ 作者简介：童潇，华东大学社会发展学院副教授、硕士生导师，湖北省人文社科重点研究基地三峡大学区域社会管理 创新与发展研究中心兼职教授，中国人民大学法学（社会学）博士。 本文相关材料由上城区社区建设办公室提供，在写作中得到上城区社区建设办公室主任、民政部（杭州）中国社区建 设展示中心主任马丽华同志帮助，特此致谢。 ①②何明升：《在线生存：现代性的另一种呈现》，《哲学研究》，２００７年第３期 杭州市上城区处于杭州市中心城区，是新中国第一个居委会（上城区上羊市街社区居委会）的诞生地，也是民政部部级中国社区建设 展示中心所在地。该区社区建设一直走在全国前列。其也是国家住房和城乡建设部创建国家智慧城市第一批试点地区（首批国家智 慧城市试点共９０个，其中地级市３７个，区（县）５０个，镇３个）。 ６６ 浙江党校学报 ２０１４年第６期 探讨智慧城市创新基层社会治理的相关问题。在 本文看来，智慧城市的建设意义，不仅仅在于它是 新时期城市发展的一个方向；更在于它将给城市 社会治理方式带来深刻的变革，而这种变革又正 是解决当前城市基层社会治理面临的若干棘手问 题的重要良方。 一展，就成为一个突出的问题。 二是科层化形成的部门工作碎片化分割的矛 盾困境。各级部门之间工作分割的矛盾一直以来 就是我国行政治理中的一个痼疾。主要体现在： 一是条条分割，各条线之间不交流，不协作，遇好 己耕自己的一亩三分田，互相之间不合作，并存在 事互争，遇坏事互推；二是块块分割，各块自 心照不宣的竞争心理；三是条块分割，条和块从自 、新时期城市社会治理面临矛盾与 社会治理现代化技术路径的思路提出 智慧城市构筑之所以对于当前城市基层社会 治理具有重要意义，主要原因在于从当前城市基 己工作优化推进角度出发，尽力汲取相关资源，并 调配相关资源（如所有的条都要强调自己工作的 重要性，以希望向财政多拿经费）；四是层级分割， 上下工作不协调不一致，基层不愿意或无法完成 层社会治理格局来看，在转型期背景下，城市基层 治理正面临重要的矛盾困境。主要体现在下述的 三个方面： 一上级交办的任务，“上有，下有对策”。这种各 部门之间工作分割的矛盾，体现在社会治理方面， 就是各部门规则间碎片化，如地方民政救助 与社会保险间碎片化，教育与人力资源 （人事）间的碎片化等等。 是基层社会治理中的小与大社会之间 矛盾困境。伴随着我国由计划经济向市场经济的 转轨和整个社会结构的转型，我国的已越来 越开始由全能型向后全能型转变。一个重要的体 现是，规模开始逐步收缩，部门日益紧凑，所 掌握的资源也越来越外转。但与此同时，随着社 会生活的日益复杂和新事务的不断涌现，及公民 对社会治理要求的日益提高，，特别是基 以杭州上城为例，该区同样存在这样的情况。 相关资料显示，该区系统目前所辖部门及非 常设机构等合计４８个，区下辖６个事 处，５２个社区。每个事处内部科室６—８个 左右，社区居民委员会也实际承担部分的服 层处理的社务却呈现越来越多的状态。于 是，基层社会治理这种“小”与“大社会”之间 的矛盾，便开始逐渐突出。 以杭州市上城区为例，该区地处杭州的中心 务职能（属于小下的层级多，部门多情况）。 对此，曾担任该区领导的（现杭州市副）陈红 英同志感叹道：“虽然在过去的几年里，我区一直 城区，是典型的城市“老城区”和“小城区”，１８．１ 致力于机制调整、制度创新，但作为直接面向群众 平方公里区域面积内居住约３６万常住人口。在 这样的背景之下，有限的所需面对的是大量 的社会事务。而近年来，上城不断调整经济结构， 提出了打造“具有国际水准的高品质中心城区”的 发展目标，其面临的资源和制约更日益严 的基层，部门边界导致运作合力不强、办事效 率不高，群众办事难、维权难、享受公共服务成本 偏高等现象依然存在。”①。 三是服务延展与社区负担过重的矛盾困 境。一方面是向小方面进行转化，另一 方面又因为群众需求、区际竞争而存在提高 其社会治理绩效的压力，这样，必然会向下进 行压力传导，而使作为群众自治组织居委会在当 前的情况下，也承担部分职能，并且存在负担 过重的情况。 杭州上城在这方面也较典型。上城有关同志 重——土地要素稀缺、财政供养人员众多、城市有 机更新情况复杂、民生保障和改善难度大，“老城 区”和“小城区”的区情实际，成为制约其发展主要 瓶颈。而希望提高社会治理绩效，建造面积 几千平方米的行政服务中心，以实现各行政部门 物理集中，又面临地方空间方面的供给不足。在 这样的条件在这样的背景下，如何做大做强“小” 曾对原先上城社区负担做过相关调研，认为该区 城、做精做优“老”城，实现有限空间下的无限发 ①社区存在负担“七多”：一是台账材料多，各部门要 朱雅芬、邢黎闻：《以信息化创新力挺经济发展的“软环境”——访上城区区长陈红英》，《杭州通讯》，２００９年第４期 ６７ 浙江党校学报 ２０１４年第６期 求越来越高，社区台账越做越细，据统计社区台账 共６２大类，１３３小项；二是调查报表多，各部门为 题一种解答。所谓智慧城市，按照ＩＢＭ的《智慧的 城市在中国》中的约定，是指那种“能够充 分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市 运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民 生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的 各种需求作出智能的响应，为人类创造更美好的 获得基层具体资料，经常向社区发放各种调查表、 统计表，并且要求限时完成，各种常规性调查就有 １３项之多，且经常性反复调查；三是证明盖章多， 职能部门为了确认事宜，甚至为了规避责任，要求 社区对所辖居民办事先行盖章，需要社区盖章的 项目有２３个；四是会议活动多，据不完全统计，一 个季度内，社区、主任参加的相关会议就不少 于３０次；五是检查考核多，各条线及街道都会对 社区进行检查、考核、评比，一年常规性各类检查、 考核、评比有２６项；六是组织牌子多，当下社区各 类组织有４９个，牌子有２９块，社区工作者身兼数 职，多头应付；七是硬件性指派任务多，各职能部 门一次会议、一项任务、一个传真、一张调查表都 有可能让社区去承担，据统计，现由社区承担的工 作有１２８项，还不包括有许多临时性、突发性任 务。这种社区负担过重的情况，无法使基层完成 其应进行实际社会治理的职能，同时在面上也降 城市生活”这样的一种城市形态②，是一种“把新 一代信息技术充分运用在城市的各行各业之中的 基于知识社会下一代创新（创新２．０）的城市信息 化高级形态”③，包含智慧政务、智慧民生、智慧经 济、智慧环境“四大应用”④。一方面，对于城市本 身而言，借助互联网、物联网、云计算等数字技术， 城市被赋予了动态的感知能力、“牵一发，即可动 全身”的自我牵动能力，而犹如赋予了城市相应的 智慧，使城市进入了智能化时代；另一方面，在这 样的城市中，、企业和人们相互交往的方式也 同样发生了相关变化，一种任何人（Ａｎｙｏｎｅ）、在任 何时候（Ａｎｙｔｉｍｅ）和任何地点（Ａｎｙｗｈｅｒｅ）、通过任 何方式（Ａｎｙｗａｙ）得到任何的服务（Ａｎｙｓｅｒｖｉｃｅ）的 低了社会治理的绩效。 应当说，我们对上述这些矛盾的出现并不是 ５Ａ模式开始由“想象”而变成了“社会现实”， 从而使这种基于智慧城市的基层的社会治理现代 化创新，成为了解决城市基层社会治理的若干矛 盾困境顽症一次难得的机会。 没有认知。事实上，对于这些矛盾，经典社会学家 曾经做过相应的分析，社会现实也给予了相应的 反应。例如，马克斯・韦伯就曾经对科层制所引 发的诸多负功能给予过精辟的论述，认为科层制 二、基于智慧城市的社会治理 创新系统及其布局 那么智慧城市又通过怎样的布局去解决城市 基层社会治理的矛盾困境，具体来看，智慧城市又 是如何用以服务社会治理创新呢？应当说，目前 的出现既有其正功能，使权威体系实现了由传统 型向法理型的转变，但也不可避免会带来如官僚 化等种种弊端①。又如，倘若仔细分析就可以看 到，这些矛盾中还存在着相应的张力，如小其 预设的目标事实上就在于解决部门间分割，但问 题在于如果要建设小，就必然要进行规 模的收缩，则又可能造成人员的紧张和部分事权 的被边缘化，难以完成相应的社会治理任务。正 是这样，如何寻找新型社会治理工具，就被提上了 对于智慧城市用于解决食品、交通、水资源、医疗、 电力等方面相对用力较多⑤，而对于社会治理方面 而言，则讨论比较少。这里，我们综合杭州上城案 例，研究基于智慧城市的社会治理创新整体布局 方面的问题。 正如我们在前文提到的，杭州市上城区最大 议事日程。 而智慧城市的提出——第三次信息化浪潮与 社会治理创新冲动的相遇，则恰恰给予了这些问 ①②的特点即在于其是一个“老城区”，也是一个“小城 贾春增：《外国社会学史》，中国人民大学出版社２００８年版，第１０ｏ页。 刘丽丽：《智慧城市并不遥远》，《计算机世界》，２０１０年第１１期 ③④⑤安宇宏：《智慧城市》，《宏观经济管理》，２０１３年第９期。 高光耀：《我国智慧城市顶层设计基本思路研究》，《管理现代化》，２０１３年第６期。 沈明欢：《“智慧城市”助力我国城市发展模式转型》，《城市观察》，２０１０年第３期。 ６８ 浙江党校学报 ２０１４年第６期 区”，这样的现状，造就了该区域和中国许多城市 的老城区、小城区面临许多同样的典型难题。而 按笔者总结，杭州上城区通过智慧城市创新社会 治理主要的做法在于“创网建台布点”。这中间， ——电脑服务网。这是指上城区按标准格式 要求所有社区在互联网上建立社区网站，社区网 站上有社区介绍、公告、咨询（社区周边公交车信 息查询、社区周边学校以及相应教育机构的查询、 所谓“创网”，是指上城区创设了——“ｅ家人”社 区事务治理网、社区电脑服务网、社区电视服务 网、社区电话服务网——这四大网群；而“建台”， 则是指在四网的基础上，其所建立的六大平 台——智慧事务治理平台、智慧网络互动平台、智 社区医疗、便民维修、周边健身场所的查询、车位 查询等）、社区周边服务信息（家政服务、饮食定 餐、鲜花定购、订水服务、电脑维修、志愿者服务）、 甚至社区食堂菜谱等内容。居民只要在家上网点 击，即可得到自己需要的信息，享受方便快捷的服 务。同时社区网站也为社区与居民之间构筑了一 个网上交流平台，社区居委会把社区日常工作进 慧信息联盟平台、智慧志愿服务平台、智慧养老服 务平台、智慧城市管理平台；而“布点”则是指，上 城用于感知服务需求的电话终端、电脑终端、门户 终端、“大家管”智能服务终端等感知终端的建立， 从而形成了一套基于智慧城市的社会治理创新系 展、工作安排，涉民等都在网上发布，有效地 提高了社区工作的透明度。除此之外，上城还将 居民事务听证也搬到了网上，通过网上投票来征 集居民的意见，进一步形成网上提案，不仅拓宽了 居民间交流和反映问题的渠道，更使其能主动参 与社区建设、治理自己家园。目前，上城电脑服务 统。具体来看： 一是四网。上城搭建的四网是指：“ｅ家人” 社区事务治理网、社区电脑服务网、社区电视服务 网、社区电话服务网。 “——ｅ家人”社区事务治理网。“ｅ家人”社 网每月有１９万人次居民登录网站浏览信息。 ——区事务治理网是上城依托区办公自动化系统及社 区事务综合治理系统软件（网络版）而打造的社区 “全息型”的信息综合平台。目前该网主要发挥下 述两大功能：其一是通过“云计算”等技术支持，而 电视服务网。这是通过在数字电视上开 通“社区是我家”频道，实现电脑服务网与电视服 务网的互补。“社区是我家”频道目前主要内容有 五大板块：社区政务类（社区动态、居务公开、居民 将全区各职能部门、街道与社区整体性纳入进事 务网络，从而实现了文件传送、社区基础资料调 用、年底检查工作网上运作；其二是规范台账，实 现对居民信息的全息治理，该网络目前共设置了 １２个部分：人口治理、党群治理、社会保障治理、文 风采等）、公共信息类（社区交通、工商预警、天气 预报等）、服务类（商品信息、服务信息）、家庭信息 类（居民水电费和物业治理等）、互动类（投票、团 购、淘宝）。该网定位为“社区电视台”，主要服务 对象为经常看电视的中老年人群。除家庭信息类 外，网络信息的采集与发布都是由每个社区自行 完成。据后台统计，每月上城区有将近２万户居 民登录“社区是我家”频道收看社区信息，占上城 区总户数的六分之一强。 ——化与教育治理、社会综合治理治理、环境与卫生治 理、计划生育治理、服务网络与志愿者治理、社区 自治治理、公共信息治理、社区互动功能和网上办 公功能。社区台帐内容全部可以输人到软件中 去，不仅规范了台账的格式内容，还实现了信息更 新的同步化和综合治理。除此之外，“ｅ家人”社 区事务治理网络还延展出诸如数字系统，通 电话服务网。这是上城区以区级 “９６３４５”及其衍生品（如呼叫器等）为中心的电话 呼叫联动服务系统。上城将区级市民服务热线 “９６３４５”与四方面联动：一是与上城区５１个社区 过外接摄相感应元，增强信息供给，这样，该治理 网就集网上办公、电子台帐、数据采掘三大功能于 一居委会实现呼叫和电子信息联动，呼叫中心采用 体，实现了基础数据的内部共享、查询和统计。 目前基层普遍存在的“信息孤岛”①。 语音和电子工单两种方式把政务类服务项目转办 到社区。二是与区８７８１２３４５应急指挥服务 系统实现呼叫和电子信息联动，咨询、受理、反馈 构成了全区全息型的信息的交换平台，而克服了 ①马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社２００８年版，第８２页。 ６９ 浙江党校学报 上城区居民的紧急呼叫请求。三是与上城区所有 医院、社区医疗服务站（室）的电话和５１个社区的 责任医生的电话实现呼叫和电子信息联动，咨询、 受理、反馈上城区居民的医疗服务呼叫请求。四 是与上城区５１个社区的便民商业服务企业及为 老服务联盟单位实现信息联网和呼叫联动，咨询、 受理、反馈上城区居民的商业服务呼叫请求，为广 大居民提供个性化服务。目前上城已将由社区收 集提供的２万多条服务信息输入了９６３４５服务平 台，已有近８００家企事业单位信息加盟和１００多 家企事业单位服务加盟为老联盟中心，进入９６３４５ 服务平台。同时，上城将实施了“ｅ家人”办公网 络形成的数据库向９６３４５平台开放，直接解决了 ９６３４５呼叫平台对呼叫用户的身份识别问题，为开 展社区居民家庭呼叫社区就近服务、老年人专业 呼叫器服务、特色医疗救助服务等提供了用户动 态数据的支撑。当前，９６３４５电话服务网已能满足 上城区居民的一般咨询与服务。 二是建台。这里的建台，主要是指上城通过 智慧城市创建了六大社会治理平台，而实现了社 会治理在社会治理和居民自主治理方面的统 一。具体来看： ——智慧事务受理平台。主要是以“ｅ家人” 社区事务综合治理系统软件搭建起智慧社区事务 治理平台，实现信息实时交流，提高工作效率，降 低行政成本，增加治理的透明度，加强了区、街道、 社区间的信息共享、业务协同、流程对接。上城全 区现有８００多台电脑接入社区事务治理平台，全 区５００多名社工人手一台电脑，真正实现治理信 息化。 ——智慧网络互动平台。主要是利用电脑服 务网和电视服务网，构筑了基于网络的互动平台， 倒逼社区将政务、事务、财务、服务公开在网上，有 论坛，有听证，使居民不出家门就可知晓社区事。 保障社区成员的知情权、参与权、监督权，使居民 反映问题、发表意见有了畅通的渠道，使社区能够 及时掌握，促进了社区决策的民主化和科学 化。 ——智慧信息联盟平台。上城在居民需求与 供给之间搭建起一个信息平台，平台紧扣居民日 常生活中吃、住、行、游、购、娱乐等需求，实现各种 社会、社区服务资源的有效整合。一方面，在服务 ７０ ２０１４年第６期 信息的采集中突出居民最关心、最需要、最实际的 事项，居民可以利用电脑、电视、电话及社区发放 的便携式手册四种不同形式获取服务信息；另一 方面，则搭建了民办非企业性质的为民服务联盟 治理中心，负责服务供给者的加盟招商、监督治 理，目前，加盟单位已达１０００余家。各为民服务 联盟企业还与呼叫中心联网，居民只要拨打 “９６３４５”，就可以享受送餐送货上门等个性化服 务，有效推进了便民性质的社区商业服务。 ——智慧志愿服务平台。这是上城区利用电 脑网和电话网所搭建的“网上时间银行”。银行及 时公布区内志愿者名单、服务项目和服务时间，当 天的服务需要和能提供的服务供给项目，同时还 将志愿者从事服务的时间储存在网站上。此外， 志愿者队伍还与“９６３４５”呼叫中心实现联动，居民 拨打“９６３４５”，呼叫中心就可根据居民需求、服务 对象情况和所在地址，联系各街道志愿者治理中 心，就近选派志愿者上门提供服务，为居民提供了 一个全天候服务平台。 ——智慧养老服务平台。上城区针对老年人 的不同对象，建立医疗服务信息系统。针对突发 病人，及时启用“９６３４５”与社区医疗的联动机制， 社区责任医师和“１２０”急救中心在第一时间上门 服务。针对特殊对象，如空巢独居老人、老年优抚 对象等，发放话机型呼叫器，为他们提供居家养老 求助求救服务。针对一般群体，社区医疗机构将 所有老人健康档案信息录入社区医疗系统，进行 跟踪服务。同时，依托电脑服务网和“ｅ家人”网， 组织开发“受理、内网治理、反馈”的居家 养老申请、办理系统，不断提升居家养老的信息技 术水平。 ——智慧城市管理平台。该平台构筑了“大 数据、大平台、大智慧”于一体的大系统，实现 了视频监控、ＧＰＳ、ＧＩＳ、巡查、处理、监督等环节的 六位一体，建立了城市管理问题快速发现、高效处 置的解决机制，在城市应急处理、综合服务等方面 发挥了重要作用，通过发现问题环节、处置问题环 节、考核评价环节，最终搭建出智慧的完整管 理闭环。 三是布点。布点即是构建智慧城市社会治理 系统的感知终端，以让有关需求能直接被现实所 感知和感触。具体来看，上城的感知终端主要包 浙江党校学报 括这样几元： ——电脑终端。目前信息化的逐渐普及已使 电脑成为了日常性的耐用消费品。在这样的背景 下，上城将居民自家电脑、一线社工电脑、社区电 脑、职能部门电脑进行组合联网，由此可以直接采 集到居民信息、社工感知信息、社区信息、职能部 门信息，并实现了居民和间通过信息联网的 互动。 ——电视终端。上城同时利用作为居民日用 的电视，向居民进行社区服务推介，并通过频道器 实现居民对服务方面的自主选择。通过电视终端 建设，解决了针对一部分不会使用电脑居民的服 务和治理工作。 ——电话终端。上城区将区级“９６３４５”热线 与各社区服务热线、区应急救助服务中心、区社区 医疗服务热线及便民服务企业实现联动对接，通 过电话机、呼叫接入，及用户识别，第一时间为广 大居民提供了便捷、优质服务。 ——呼叫器终端。上城开发了放置于居民家 中，只要和电话机相连即可使用的呼叫器终端，作 为电话终端的衍生品。该终端设备上有安全防范 类、生活必需类、公共服务类、品质生活类、商务便 利类、综合服务类６大类２６个按键。其中安全防 范类只有一个红键，只要用户发生紧急情况下就 实现紧急求救。而其它键则囊括了家政服务、空 调、冰箱、洗衣机等维修、商品配送等社区服务、社 区医院、物业治理、汽车服务、订票、快递、办公耗 材、法律咨询等，大大方便了居民生活。 ——摄相监控终端。摄相监控终端是主要是 “ｅ家人”网的延伸终端，用于上城区对沿街 沿面治理。包括了：固定监控（对街面进行视频摄 取和后台及时分析，从而实现电子督岗）、智能报 警监控（部分固定监控具有违章停车、出店经营、 商贩无照经营、偷到渣土自动分析的功能）、无线 车载移动监控（在执法车辆顶端安装视频监控）、 单兵便携移动监控（执法队员可随身佩戴的便携 移动监控设备）而实现的源头治理、及时治理 和长效治理。 ——移动ＡＰＰ终端。２０１３年上城还在望江 街道进行试点，推出了“博慧云社区”移动ＡＰＰ ２０１４年第６期 终端系统，预计接下来在试点基础上将向全区做 推广。 应当说，通过“创网建台布点”，上城区初步构 筑了一套基于智慧城市的社会治理创新系统。这 中间，四网是物理层，是用于实现社会治理功能的 物质基础；六大平台则是应用层，主要着眼于优化 社会治理的具体载体，以实现稳定的治理服务供 给；而各项布点则是需求感知源，用于直接感知并 呈现需求的提出和变化。从而，通过“创网建台布 点”，一套智慧型的社会治理的创新系统就被构筑 了起来，使得在上城区基本实现了“信息的无处不 在”和“服务的随时随地”，逐步实现“５Ａ”社区服 务目标。 三、“智慧城市”推动社会治理 创新的实现与支撑机制 基于智慧城市的社会治理系统属于一种科学 技术对社会的影响，正如前文我们所述，目前对于 智慧城市的探讨对解决食品、交通、水资源、医疗、 电力等方面相对用力较多，而对社会治理的关注 较少。因此，我们感兴趣的在于：一种技术革新而 引发的社会治理工具变革。我们发现，通过这种 基于智慧城市的社会治理创新体系的构筑，社会 治理的方式和方法开始有了微妙的转变。 一是技术创新倒逼了社会治理流程再 造，而有力的解决了基层社会治理中的矛盾困境。 我们前述提到，当前基层社会治理面临着三大矛 盾困境，应当说，以往虽然也有过相应的动作，但 是效果并不明显。但是，通过智慧城市的技术革 新，这三方面的矛盾困境逐步得到了有效破解。 例如，在原有小和大社会背景下，小无暇 顾及大社会中的诸多纷繁的社会事务，而给一些 别有用心者以空子可钻。曾有案例，某一困难个 体，今年以这个理由（母亲生病）到这个条线要补 助，明天以那个理由（自己小孩要上学补助）到那 个条线要补助，最后一年统加起来的补助额比他 人上班工资还高，通过智慧城市的创建，各部门间 实现了信息的有效调转，这种现象就得到了有效 治理。再如，通过四网，实现了数据信息的实时、 在线、共享，由此区、街道、社区实现整体联动，不 ７１ 浙江党校学报 ２０１４年第６期 仅破除了“信息孤岛”，更优化缩减了工作流程和 负担，例如上城区原先针对居民的６２大类、１３３个 小项的台帐资料，在通过“ｅ家人”社区事务治理 网络优化以后就被精简到了２Ｏ类，并且实现了社 区采集与各部门调用的联动化，而大大减轻了开 会、调研、统计，特别是不断填表的负担。又如，通 过电话网（呼叫器）、电脑网等的用户识别系统，居 照１５分钟生活服务圈的规划进行物流配送、家政 服务、维修服务、医疗服务、城市快运等服务定点， 大大便利地各类群众的生活，使得基本公共服务 均等化通过信息化的手段，最终得以落地。 三是技术创新进一步推动构筑了一套“支持 型”的“网络”，而形成了智慧城市创设中的政 府、企业、社会、公众间的有效合作。网络一 民求救求助不用记任何电话号码，不用报名、报 姓、报地址，信息中心就能马上识别，而大大减轻 了对信息的求实，对要求再调查等繁琐步骤，从而 般被定义在公共资源和利益权威性分配中各相关 者的一种相互依赖关系。①以往有关信息化创设 的情况主要是由部门“单人跳舞”，部门 往往既是使用者，还是设计者，监督者，甚至是培 使得小面对大社会亦可治理到底，服务到底， 社会治理的实现了全息化、动态化。 二是技术创新进一步提高了社会治理和社会 服务的绩效，促使治理人本化、服务均等化等理念 最终落地。一方面是，通过智慧城市的技术革新， 训者，更是数据的录入者。这在信息化建设初期 或许是必须的，但长此以往，不仅没有发挥出社会 和公众独特优势，还造成工作效率的低下。原先 国家信息化工作办公室推进的很多项工程最终都 没有成功落地，原因即在于此。而上城案例则提 实现了治理的人本化。智慧城市系统给予了以人 为本的落地渠道。例如，在以往，在科层制碎片化 背景下，或基于各部门对群众服务便利化的满足， 或基于各部门对自身政绩提升的考量，往往会形 成每个部门一部热线，有地方热线多达到二十余 部，一般居民根本无法记住，而上城通过电话网创 立，通过“９６３４５”将相关部门的服务进行了整合。 又如，面对信息化，老城区的许多老年人有可能会 成为信息化浪潮中的弱者，上城区电视网，呼叫器 感知终端的设计，保障了老年人在信息化过程中 供了我们一个范本，它通、企业、社会和公众 的四结合，形成了一套针对智慧城市的“支持型” 的“网络”，最终使智慧城市由理念而得以实 现。具体来看，上城智慧城市创建中包括了各政 府部门，多元性参与形成了上城信息化各方 配合，齐抓共管的局面；而上城区参与信息化建设 的企业也有若干家，多家公司发挥自己的不同的 技术优势。特别是２０１４年３月１８日，思科中国总 部正式落户杭州上城，并于当天携手城云、云楷、 不被边缘化，这也是一种人本化的落地。而另一 方面，智慧城市同样又给予了基本公共服务均等 化落地的机会。我们说，基本公共服务的均等化， 不仅仅取决于党政理念及其在资源配置中的做 华数，分别与杭州市经信委、上城区签署了相关战 略合作框架协议，表示将深度参与上城智慧城市 建设②；而杭州上城信息化工作还发动了大量的社 会组织和民众参与，无论是居民自发通过论坛进行 的社区事务讨论，还是上城制订的通过提供信息拿 法，同样取决于相应的载体。上城通过智慧城市， 不仅该区各部门以“四网”为窗口为全区居民提供 奖励的方式，使大量居民、社会组织提供了信息化 服务必须的海量信息。通过、市场、社会、民众 的有效合作，智慧城市改变了以往信息化推进过程 “单人跳舞”的局面，而较好实现了资源互补， 公共服务，通过信息共享，使一般居民有机会知晓 自身接受服务的内容和权利，而促使其能按照自 身要求得到相关服务，更在于其通过四网延伸进 入社区，从而大大便利了弱势群体对资源的享用。 目前上城将各项政务系统，如帮扶救助审批系统、 信访系统、数字系统等有效衔接，服务中心按 资源整合，也有利于发扬协商民主，而实现共建共 享中的有效构筑、和谐构筑。上城社区信息化在四 网建设中的参与主体可见下表总结。 ①②杨冠琼：《公共学》，北京师范大学出版社２００９年版，１１０—１１１页。 毛长久：《打造智慧城市样板区思科助推“智慧上城”》，《杭州日报》，２０１４年３月２１日。 ７２ 浙江党校学报 ２０１４年第６期 Ｅ家人社区上城区区、民政浙江迪佛网络科技湖滨街道岳王路社 事务治理网 局、信息化工作办 有限公司技术支持 区居委会先行试点 上城区居民户籍基 本信息提供 电脑服务网 城区、区民政信雅达公司 萤莘薯李青 电视服务网 上城区 电话服务网 上城区 华数电视有限公司 区电信公司 一 各社区内各类非盈利上城区各社区居民 组织的入网融入 广泛参与资料提供 上城居民的参与与 信息提供 杭州市民呼叫中心、上城区各家医院、养老院 一 四、结语及启示 应当说，智慧城市本身是信息化浪潮与社会治 理创新冲动双方相遇的产物。而这一相遇，则给予 了社会治理现代化以相应的条件，同时成为了解决 目前社会治理现代化所遇难题的良方。而杭州市 网络，而推动各方在推进中的共建性和协同 性。三是，智慧城市创设还要注重群体的差异性， 特别是要注重减少信息鸿沟带来的冲击。智慧城 市的本身是信息化在互联网、物联网上的再发展， 而信息化是会制造分层的，那些掌握信息使用方 法的个体能够从中得益，而在这方面的弱势群体 上城区作为智慧城市创设的先行地区，其推进基于 智慧城市的社会治理创新体系，则启示我们：虽然 说智慧城市是由商业组织（ＩＢＭ企业）所提出的，但 是，智慧城市在社会治理方面能发挥重要作用，是 一则有可能被信息化甩出于信息社会结构之外，杭 州上城呼叫器的使用，切合该区“老城区”的特质， 使许多无法使用电脑的老人同样受益于智慧城市 信息化的浪潮。这同样给予我们重要的启示。 当然，杭州上城仅仅只是一个智慧城市创新 社会治理的先行者。笔者在对它进行肯定的同 时，对此也不免有一个重要的担心。那就是从上 城案例来看，目前有关智慧城市的创建更多体现 出的是一种“草根精神”，但问题在于信息化却是 一种城市社会治理现代化的技术路径。 杭州上城案例给予我们推进社会治理现代 化，特别是以智慧城市推动社会治理现代化方面 有着重要的启示：一是，社会治理现代化要与 社会实践结构的巨变相结合。社会治理创新的冲 动固然来源于社会现实的倒逼，但与此同时，也应 当把握住社会发展特别是结构巨变的趋势。当前 项带有一定标准性的系统工程。换言之，倘若 当一个个基层社区、城市都按自己的“想象” 而创设了自己的智慧城市，那么就存在一个各区 信息化已形成为世界发展的趋势之一①，信息 网络正再造一个社会，社会治理现代化就应当注 重与这种社会结构巨变对接。正是这样，基于智 慧城市的社会治理启示我们，对社会的理解应当 域间系统间有效对接的问题。从一方面看，如果 基层信息化体系与更大范围内的推进不兼容，极 易可能引起推倒重建的麻烦和财政浪费；而另一 是两维的，既有作为现实社会的实体维，也有作为 虚拟社会的虚拟维，由此形成的社会治理才是一 种完整的社会治理。二是，智慧城市的创设主体 方面，目前“三网融合”虽有重要分歧，但毕竟是重 要趋势，上城基于智慧城市的社会治理创新是基 于“三网分立”而创设的，今后可能会遇到再整合 的命题。由此就形成一个问题：智慧城市的创设 应当复合和多元，以往我们信息化的创设过程，往 往存在着主揽全盘事务的做法，不仅本 身，就是普通居民都天然认为，是社会治理中 的唯一主体，上城智慧城市的创设将、企业、 社会组织、公众的积极性调动了起来，只在其 到底应当建立在怎样的范围之内？范围过大则不 利于基层创新亦可能脱离基层实际；范围过小又 将可能形成碎片和区际分割。这又形成了下 一步得以继续观察和研究的问题。口 中起主导作用，这有利于形成一套支持型的 （责任编辑：董明） ①郑杭生、杨敏：《社会实践结构性巨变对理论创新的积极作用——一种社会学分析的新视角》，《中国人民大学学报》，２００６年第６期。 ７３
