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新型村庄规划的编制探索
作者：陈惠肖
来源：《中国房地产业·下旬》2017年第09期
【摘要】我国的村庄规划起步于改革开放初期，经过30多年的实践，从单纯解决农民房随意占用耕地等农保田问题，到有规划可循、有法规可依的规范化阶段；从“一法（城市规划法）一条例（村庄和集镇规划建设管理条例）”指导下的传统村庄规划编制体系到“一法”（城乡规划法）指导下的城乡一体的规划编制体系，逐步完善。 【关键词】村庄规划；编制体系；城乡规划
由于长期“偏向城市”的规划技术路径的惯例，现行村庄规划编制较总体规划--分区规划--详细规划层层落实的城市地区的规划仍村庄一定的局限，突出表现在以下几个方面： 1、问题和困境：现行村庄规划编制及存在问题 1.1规划体系上，两头规划，缺乏上下衔接
2008年《城乡规划法》施行，各省、市纷纷依据实际需求创新和细化了城乡规划编制体系。目前来看，各地现行村庄规划编制主要涵盖宏观和微观两个层次。如广州按照“总量控制、事权下放”的原则将村庄规划分为村庄布点规划和村庄规划两个层次。村庄规划布点以镇（区）为单位，面向管理，核心内容是从区域角度安排村庄发展的总体规模，明确各类村庄的发展策略。村庄规划以行政村为单位，面向村民实施，明确村庄范围、用地布局、旧村整治、新村建设、道路整治、设施改善等内容。又如浙江省提出了县（市、区）域村庄布点规划及村庄建设规划的双层次编制体系，以县（市、区）域村庄布点规划统筹区域空间资源，优化村庄空间，指导村庄层面村庄建设规划的编制。
两个层次的村庄规划体系为城乡统筹奠定了基础。但实际操作来看，由于缺乏中观层面承上启下的规划衔接，宏观层面的村庄布点规划与微观层面的村庄规划存在一定的脱节。如温岭市2007年组织编制了《温岭市市域村庄布点规划》涉及全市836个行政村。面对如此面广量大的村庄，只能原则性地提出区域村庄发展、撤并和分期实施策略，无法就各村庄的发展导向提出针对性的规划建议，因此该规划于2010年已基本无法实施。各村在编制村庄规划时也缺乏上位村庄定位，一般以镇总体规划作为上位规划进行建设，向上衔接往往流于空洞。 1.2规划内容上，重建设轻发展，缺乏整体考虑
温岭市村庄规划编制分为三个阶段：阶段1为2000年左右温岭市刚刚开始编制村庄规划，该阶段普遍以委托浙江省规划设计院编制村庄规划为主。村民甚至村干部对规划意识不强，只要有一个村庄规划能建房就行。至2006年温岭市已基本实现了市域范围内村庄规划全覆盖。有部分村开始觉醒规划意识，提出对原有村庄规划进行大幅度修编，这是温岭村庄规划
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编制的第2阶段。这个阶段的村庄规划以温岭市规划设计院编制为主，提出了三区：建设区、控制区和拆建区的建设思路。建设区：农村建房严格按规划审批。控制区：农村建房可以加层、插空，确属危房的可以拆翻建。拆迁区：建设区、控制区以外的均属拆迁区，农村建房只拆不建。该阶段的村庄规划主要针对建设区开展。至近期2012年后，随着《城乡规划法》的颁布实施，浙江省对村庄规划的编制也提出了更高的要求，同时美丽乡村等特色规划的编制也相继展开，温岭市村庄规划编制进入百花争艳阶段。浙江省规划设计院、中国美院建筑设计院、浙江大学建筑设计研究院、深圳市规划设计院等一系列大型设计机构进驻温岭。提出了村庄规划分为村域总体规划和村庄建设规划两个部分的内容，也逐步呈现了综合型的规划特征。但村庄规划重建设轻发展的问题仍然村庄，村庄规划变成了只为老百姓建房需求的规划，缺乏产业发展，定位等统筹思想，把本应全盘考虑、综合协调的规划活动变成了拆房子、建房子、修马路、铺管子的简单行为，忽视了构建村庄自身循环的功能，导致很多村庄建设无法健康、持续发展。
1.3规划对象上，重点轻面，缺乏区域统筹
由于农村地区点多面广，村庄规划很难全面展开，大多数地区都是采取突出重点、以点带面的办法。比如说2010年前后温岭市进行的中心村规划编制工作，又比如说现今最火热的美丽乡村示范村工作。以一个乡镇一年的美丽乡村示范村规划编制带动整体建设。但在有限的时间、资金、技术约束下，以村为主题开展的规划编制工作，往往缺乏全局性、系统性的考虑。基本上温岭市的村庄规划普遍存在就村论村，难以对相邻地区的建设进行协调，同时更无法对区域性的各类设施做出统筹安排，千村一面、恶性竞争的现象。比如美丽乡村规划编制时，乡村旅游的概念正火热开展，各村在谋划自身发展方向时，往往不论自身条件如何，均要求发展旅游。有限的村庄实力、单打独斗型的村庄旅游发展模式，造成了至目前为止温岭市尚未有乡村旅游发展成熟的村落，难免陷入尴尬的境遇。 2、思考与探索：寻找一种村庄规划的新视野
针对上述编制体系缺乏上下衔接、编制对象缺乏区域、编制内容缺乏整体考虑的村庄规划编制问题，笔者认为，有必要对现有村庄规划的深度、广度进行深化，提出新型的村庄规划编制办法。广度即开展全村域覆盖式的村庄规划，系统性的建立宏观--中观--微观层层深入的村庄规划体系。深度即除提出“三区”分区建设后，对其他相关的规划内容也需进行明确，主要为以下几点内容：
（1）品牌规划。以“美丽乡村建设”为契机，浙江省村庄发展进入了品质提升的新阶段，在“一村一业、一村一品”的特色村培育基础上，寻求区域统筹，创建区域品牌。因此村庄规划的规划层次和规划尺度需要提升，谋求区域及区内村庄的特色化、品牌化发展。通过特色村培育、区域联动发展等内容的编制，开展品牌规划，是今后村庄规划编制的重点任务。（2）景观规划。原有的村庄规划编制体系基本未涉及或较少涉及景观规划的内容；但事实上与城市景观截然不同的乡村风貌正是乡村的核心魅力所在，也是特色村外在美的最直观表现。通过景观
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整治设计导则及重要节点的城市设计落实规划对沿线景观的控制与引导是村庄规划的重点内容。
（3）设施规划。设施规划并非面面俱到地落实区域各类基础设施与服务设施，重点在于区域资源的共享和设施共建，发挥集约效应，解决以往以单个村为出发点形成的若干重复布局、遗漏建设的矛盾，构建起高效有序的格局。
（4）要素规划。村庄规划应深化环保、土保、林保、水保、文保、地质灾害防治等管制内容，实现规划向管控的转变，传承区域文化，维系区域生态安全。
我们将这种特色新型村庄规划暂命名为美丽乡村村庄规划。也就是说村庄规划除了满足农民建房需求外，还能满足美丽乡村建设需求。
首先，符合新时期村庄建设的新要求。2010年，安吉提出“一环、四带、六区”建设中国美丽乡村；2011年，桐庐全面实施“5525”工程（5条秀美乡村风情带，5大乡村节庆活动，25个风情特色村），推进“潇洒桐庐，秀美乡村”统筹城乡精品建设工程。2015年浙江省住房和城乡建设厅推出了《浙江省村庄规划编制导则》，明确村庄规划的主要任务是依据镇（乡）域村庄布点规划并结合村庄实际，明确村庄产业发展要求，综合部署生产、生态、生活等各项建设，确定村庄发展目标、发展规模与发展方向，合理布局各类用地，完善公共服务设施与基础设施，落实自然生态资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排，加强景观风貌特色控制与村庄设计引导，为村民提供切合当地特色，并与经济社会发展水平相适应的宜居环境。 其次，美丽乡村村庄规划编制增加了规划的编制层次，丰富了规划内容，完善了规划体系。首先对整个村庄范围进行系统的调研，以上位规划为指导，对局部地区的产业发展、空间导向、公共设施、城市基础设施的配置等方面作进一步的安排，以便与村庄层面规划更好地衔接。村庄规划也不会仅仅只是建设区的建设规划，提出了全村落不同区域的发展重点，提升了整个村落的整体发展水平。
3、案例和实践：温岭市温峤镇东坑村村庄规划 3.1案例背景
东坑村位于温峤镇镇区东南面的江夏森林公园内，与温岭市区太平街道交界。村庄海拔在200米以上，是典型的山地村。由于人口流失，近几年建设较少，因此村落保留的较为完整。2016年被列入温峤镇美丽乡村建设重点村。 3.2规划重点
东坑村村庄规划挖掘东坑村的历史人文条件、自然景观条件等资源要素，结合上位规划和山地住宅建设思路，充分考虑水保、文保、林保、土保等制约因素，提出东坑村庄园化的开发模式。
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3.2.1东坑村现状交通、资源条件、建筑形态概况
东坑村山、水资源种类丰富，但是文化资源在当地并不突出，需要创意性的收集和整理。现有六个自然村，总人口680人。村庄主要对外交通以3-5米宽水泥路为主，其中灯笼岗和田坑自然村部分道路未完成硬化；联系自然村村落间的道路两侧的景观性较差，对村庄今后的发展不利；村庄内部无公共停车设施等配套设施。整体交通便捷性差、产业单一、孔星化严重、配套不足。村内现状建筑形态较差，大部分为80年代建筑，很多已经破损严重。近期部分修建的农宅风格迥异，建筑的高度也没有经过合理的限定和规划，严重破坏了原有东坑的空间形态。
3.2.2规划提出全村域庄园化的发展思路
近几年，乡村旅游往往和新农村建设联系在一起。以村落、郊野、田园等环境为依托，通过对资源的分析、对比，形成一种具有特色的发展方向。根据乡村创新经济学理论，因地制宜，实事求是，依据特有的旅游资源发展乡村旅游业是乡村发展的有效模式之一，因为乡村是比较容易培养出特色经济的。结合国内外的乡村旅游开发模式和东坑村实际情况，我们提出了庄园化的发展思路。即东坑、后垄自然村村民建设以古典庄园为主，灯龙岗自然村以现代庄园为主的庄园建设。
庄园化开发模式，是以生态有机综合开发和农业观光旅游相结合，利用丰富旅游资源和大量的农村土地、劳力等资源，结合城镇居民、企事业单位资金和休闲旅游的消费优势，建成集休闲观光与现代化有机农业密切结合生态有机农庄，满足人们物质生活的享受和精神生活的升华需要，它不但具有观赏、休闲之效能，而且也是城镇有钱和有闲阶层的一种投资活动。 庄园有如下功能：一是高回报率投资功能；二是旅游娱乐功能，休闲及周末节假日度假功能；三是居住功能，每个生态小庄园都具有舒适的卧室、活动室和洁净的厨卫设施；四是基地优质有机农副产品的采摘和采购功能；五是就业功能，作为项目中的农业工人或其他工作人员，解决部分城乡的下岗再就业的问题；六是通过项目的实施为当地和农民提供示范作用，调整农村经济产业结构。
3.2.3按照产业特色分为四个篇章引导规划
2015年一号文件指出，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。中国要强，农业必须强，中国要美，农村必须美，中国要富，农民必须富。要紧紧围绕增添农村发展活力的目标，全面深化农村改革，走上实现我国小康社会奋斗目标的快车道。东坑村位于经济发达的浙江省温岭市，具备温岭典型的山、水风格景观；生态环境良好，存在着巨大的消费市场。但是民居破旧、农村人口流失严重、基础设施落后等问题，严重影响了东坑的进一步发展。规划按照标准化、品牌化、特色化、生态化、田园化的“五化”要求，以大力推进就地城镇化为核心，以实现产村共建为抓手，促进城乡一体化统筹协调健康发展。规划秉承
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“不经意的讲究、低调的奢华”的设计理念，因地材、就地利、聚人和，让东坑显山露水、让居民望得见山、看得见水、记得住悠悠乡愁。
规划从产业、文化、生态、生活四个层面进行落实，以特色农庄体验轴和氧吧主题轴为主轴线，形成两轴驱动、多点呼应、“主”“辅”结合的规划布局。
产业篇：挖掘东坑本地特色，通过东坑历史由来、白岩水系瀑布和森林氧吧三个方面着手，串联相关旅游设施，促进相关产业的整体提升，实现东坑乡村旅游的可持续发展。 文化篇：提取东坑现有的荷花、太极、书卷元素符号，应用在建筑、小品、景观、标识中，丰富不同区域的文化景观增加整体环境的识别性。打造主题的轨事典故、雅舒依阁、诗情文意项目。
生态篇：维护乡村特征，依托当地的水资源和山体环境，以特色乡土植物为绿化植物，建设1-2处以“青砖、白墙、土瓦”等乡土材质为建筑主材料，以荷塘月色为主要景观视廊，以镂空栅栏、篱笆或栏杆式的乡土自然材料作为院墙，以竹质、木质、石质材料为标识系统材料，打造生态的乡土景观环境。
生活篇：完善东坑村基础设施建设，通过改造与新建等方式，进行民居建筑改造，以绿为基底，构筑包括村委会，游客接待中心、社区活动中心、便民超市中心、信息网络中心、医疗服务中心、公共事务中心的“1+6”的公共服务体系，打造幸福宜居的示范乡村。 结语：
美丽乡村村庄规划为现行村庄规划的重要补充，即增加了规划层次，也丰富了规划内容。但同时“美丽乡村”是一项长期工程，是落实“美丽中国”的基石。美丽乡村村庄规划是建立在一定的旅游基础上的乡村改造和提升，是“以游带农”、“以游兴村”的新的发展思路，通过具体的案例探讨了本次新型村庄规划编制的方法，给温岭市乃至浙江省等乡村的村庄规划编制提供借鉴。
