关于我国金融监管的若干思考 口王耀博 机构施加压力，从而弱化了监管作用。 （三）金融监管机构协调性差。 从金融监管机构的设置来看，我国基本上属于分业监管模 式。但是，这些部门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调。 因而在实际操作中，常常导致监管过程脱节，多头、分散，使监 管环节出现诸多漏洞。 （四）金融监管措施不力。 从金融监管手段看，我国金融监管长期依赖自上而下的 行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式 进行。基本金融法律与实际工作的要求相差甚远，没有具体 的实施细则，监管难以做到有法可依和违法必究。从金融监 管方式来看，我国的金融监管主要是外部监管。由于自我约 束、自我管理机制不健全，自我监管能力极低，金融同业工会 等行业自律性组织在我国也极为少见，会计师事务所、审计师 事务所等社会监督机构对金融机构的监督和检查非常少。从 一、当前我国金融监管存在的问题 金融监管内容来看，我国金融监管中的风险监管几乎是空白， 监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机 现阶段，我国实行的分业监管的监管模式专业化优势较为 突出，便于分散风险，而这一点亦导致了监管协调中深层次的 金融的挑战，这一问题更加突出。 构日常营运监管较少，金融监管和稽核也忙于完成上级任务， 问题，中国加入ＷＴＯ以后，面对来自混业经营、金融创新、网络 作用有限。从金融监管标准来看，对银行等金融机构的检查 和评级以及风险管理没有一套统一的具体量化标准，监管行 为随意性强。 （五）现行监管制度不利于金融创新。 在现行分业监管制度下，银行参与证券业务被，一些 （一）金融监管目标不够明确。 在市场经济发达国家，金融监管目标与银行货币 目标是不同的。货币目标是宏观目标，借助货币工具 调节货币供应量，以保持币值稳定。而金融监管的目标较为具 具有转移风险及套期保值功能的金融产品和金融工具无法在 体，突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。 市场立足，影响到证券机构的运作及策略，证券市场表现出很 从《中华人民共和国银行管理暂行条例》（１９８６）、《金融机构管理 强的短期投机性和不稳定性。 规定》（１９９４）和《商业银行法））０９９５）的内容看，我国的金融监管 目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币 和宏观措施的有效实施，又要防范和化解金融风险，保护 存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护金融体 系的安全。这实际上是将金融监管目标与货币目标等同 （六）现行监管制度不利于金融业规模化。 现行分业监管制度，不利于银行业向“全能银行”发展，影 响其国际竞争力的提高：对于证券、保险的严格、融资及投 资渠道的缺乏、传统单调的业务品种，加剧了同业之间的恶性 竞争，使证券、保险行业竞争力下降。 看待，强化了货币目标，弱化了金融监管目标，从而制约了 金融监管的功效。 （二）金融监管性不强。 二、改善我国金融监管的思路 （一）由人民银行牵头建立金融稳定协调机制．协调银监会、 、的监管工作，使其监管向功能型发展。 巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》规定：促进有效 银行监管，必须具备稳健且可持续的宏观经济，完善的公 人民银行要成立“金融协调委员会”，通过立法使金融监管 共金融基础设施，有效的市场约束，高效率解决银行问题的程 联席会议法制化。“金融协调委员会”可以对三个原有的监管 序以及提供适当的系统性保护机制等基本条件。更为重要的 机构进行整合，其联席会议的主要职责是研究银行、证券、保险 定期磋商，及时交流监管信息，界定业务交 是，在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构 监管中的重大问题， 要有明确的责任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资 叉中的监管职责，解决分业监管中协调和配合问题。（二）建立和完善金融监管法律体系。 源。我国银监会作为下属机构，在业务操作、制定和执 行、履行职责时，较多地服从甚至财政部的指令。银 国家应尽快出台相关法律法规，这些法律法规应能够涵盖 监会分支机构在实际监管中很难不受地方的制约，当监管 所有的金融业务，具有严密性、配套性和协调性。尽快制定已 增强其可操作性。针对我国金融 机构的监管行为触动地方的利益时，地方往往对监管 经出台金融法规的实施细则，决策 俯息（ ｆｌＪ１ ） ２０］０年第８期总第６８期 机构市场退出机制不健全问题，以法律形式明确接管的具体程 行以及金融控股公司的风险管理及资本金的要求；其次，要对 序及具体措施，明确金融机构的解散原因和程序，金融机构合 银行风险评估体系的合理性、准确性及信息披露的可信性进行 并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果，保障债权人 监督，推动商业银行风险管理的科学化；再次，针对国有商业银 的合法权益。 行资本充足率偏低的问题，要制定相关，使其资本充足率 尽快达到巴塞尔协议的要求；最后，要强化监管当局对银行安 （三）改进监管方式。 目前，发达国家均建立了比较完善的风险目标监管，其核 全性监管的性和权威性，使其具有处罚的自主权。对于跨 心是运用先进的技术手段、专业知识和信息，判断最新发展趋 境银行，通常的做法是，母国监管当局负责对其资本充足性、最 势和主要风险领域，及早发出预警信号。我国的金融监管方式 终清偿能力实施监管，东道国监管当局负责对其所在地分支机 也应由过去粗放式监管向风险目标监管转变：由单纯的业务合 构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管。同时，两国监 规性监管，向合规性监管和风险性监管并重、以风险性监管为 管当局要就监管的目标、原则、内容、方法以及实际监管中发现 主的方向发展：由单一的现场检查，向现场检查和非现场监督 的问题进行协商和定期交流。（七）提高监管对象的自律性。 相结合、以非现场监督为主的方向发展；由传统的手工检查，向 当今发达市场经济中金融监管已出现新的趋势，即考虑到 的方向发展：由对金融违法的事后管制，向事前防范、正确引导 监管者不可能及时全面地了解不同银行的具体情况，由银行事 金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机结合的方向 先对未来一定时间内资产损失的最大数额进行承诺，如有超过， 发展。在我国的金融监管中，非现场检测和现场检查都没有很 则须接受来自监管机构的惩罚。这种所谓的“预先承诺方法”手工检查和现代化的汁算机检查互补、以计 机检查控制为主 简称ＰＣＡ），把监督和控制风险发生的责任由监管当局转移到 好地发挥作用，由于宏观经济环境、金融机构以及金融监管机 （监管机构的地位则相对超脱。这种监管理念建立于 构自身行为的影响，非现场检测的作用十分有限。因此，必须 银行本身， 尽快建立规范化的非现场检测体系、法律体系和风险监控指标， 完善的内部控制基础之上，好的内部控制应当达到的效果是，没有人在某一位置上犯很大的错误，或出现极其严重的不规范 建立规范化的会计报告制度；利用计算机等先进工具，发挥网 行为而未得到及时改正。而我国银行业在这方面还比较落后， 络监控作用：尽快实现对风险的事前预警，使非现场监测成为 现场检查的目标导向，现场检查成为非现场检测的基本依据。 （四）完善金融监管主体自身建设。 银行机构建立健全内控制度，客观地评价其在防止舞弊、消除 我国目前金融业法定监管主体有中国人民银行、银监会、 风险、严守监管法规方面的可靠性和有效性，加强对内控部门 、。为适应后ＷＴＯ时期的监管需要，应加强监管 的性、人员素质等方面的检查力度，及时督促修订有缺陷 主体自身建没。一是改进现有法定监管主题的权责制度，塑造 的内控制度并考核其执行情况。负责检查评价的部门应当具 具有性和自主执法权的监管主体，防止地方及其他部 有相当大的权威性和公正性。如美国于ｌ９９３年通过法令，要 门的干预。二是ｊＪｕ强监管机构的队伍建设，提高监管的专业水 求银行设立只由的外部董事组成的稽核委员会，对金融机 平。三是为弥补法定监管主体的局限性，应补充监管主体，建 构的内部控制进行检查。考虑到我国现阶段的监管格局，可由 立金融同业工会，借助同业自律补救现有法定监管的不力，以 银行委托社会资信评估机构定期进行检查，并作出评价， 同业公会充实法定监管主体和完善监管，制约和防范法定监管 提出改进意见，其评价结果纳入银行的综合评价体系。这 主体权力的滥用。 样，就可以较大限度地减少目前存在的违规行为。 （五）充分发挥中介机构的社会监督作用。 特别是内控部门缺乏性，内部审计的内容、开展的范围和 频率十分有限。要提高监管工作的效率，就要指导、帮叻、督促 只有充分利用各种社会中介力量进行监管，才能取得较好 三、金融监管不能取代市场约束 在金融监管理论及实践中，一个值得关注的问题是所谓的 “道德风险”，即最后贷款人职能及过分的保护安全性的措施将 织的有效监管体系。通过行业自律的方式进行金融监管是世 产生负面影响，使银行等机构从事高风险业务的动机增强，而 界普遍采用的形式，如银行公会、美国的基金联合会、 有效的监管机制应该能够最大限度地降低金融机构的道德风 证券投资顾问商业同业公会等均属金融行业自律组织。我国 险，合理约束银行在紧急救助中的出资责任，发挥市场激 金融公会组织尚不健全，没有发挥应有的作用。银行工会在行 励与惩罚功能。从我国已经发生的金融机构市场退出案例来 业内的自律作用可以大大减少国家在金融监督与矫正方面的 看，绝大多数是由银行指定金融机构托管、清算，并全部承 成本。 担遗留的债权债务，这种做法虽然从短期看有利于金融安全与 受现阶段银行信息披露质量、监管成本、监管资源等因素 稳定，但是无法培养金融机构及存款人的风险意识，从长期看 制约，法定监管部门的监管信息与实际情况总存在误差。应该 则可能加剧金融机构的风险。因此，银行应该在强化预防 借助社会审汁等部门对银行的财务报表和会计记录进行检查， 性监管的同时，审慎使用最后贷款人职能，选择部分负债接管 并在条件成熟时强化信息披露，不断完善社会检查与监督机制。 方式，由存款人承担一定的损失，为其ＪＪｕ强对银行的监管提供 动力。通过市场参与者的约束，使商业银行面临来自不同方向、 （六）加强国际合作。强化金融监管。 按照新资本协议要求，监管当局必须在强化合规性监管的 不同角度的监督，从而更好地分挥市场机制的作用，提高金融 同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束。 监管的有效性。口 （作者：郑州大学公共管理学院０９级行政管理专业研究生） 首先，要按照新资本协议要求制定相应的规章，强化对商业银 的效果，形成法定监管机构——中介机构——商业银行自律组 １８６ ｌ决策 信息《 铜 ） Ｉ ２０１０年第８期总第６８期
