地方“土地财政”成因及对策

【摘要】 近几年来，对征地问题越来越来重视。然而，征地问题并未得到改善。究其原因是地方的财权事权不对等。本文对这一问题做了简单介绍。 【关键词】地方 “土地财政”

近几年来，对征地问题越来越来重视，2004年十月发了28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，此后文件一个比一个厉害，条例一个比一个详尽，然而地方毫无退出之意，反而在严格控制下“顶风作案”。在现行下，地方的财权事权不对等是其走上“土地财政”道路的关键原因。 财权事权不对称体现在财权上收和事权下放两个面。在中国，一个省级几乎管理着一个世界上中等规模国家的广阔领域，地方需要庞大的财政支持。地方不仅担负着地方社会的管理、兴办地方社会事业、保证地方社会福利和社会经济发展等职能，同时它还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。但在分税制改革后，的做法是财权上收，事权下移。一方面，把财政高度集中，在税收上降低了地方所能取得的比重，这一点在划分税收上表现得非常突出，营业税本来是一个税源相当大的税种，但是在分税制改革后，商业改征，不再征收营业税，这就削去了地方的一大块收入。另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收，都被列为固定收入或与地方共享收入，例如，铁道、银行、保险公司的营业税归财政。

而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。

自从分税制改革以来，财政收入从1992年的22.3％大幅度提高到2002 年的55.7% 因而使得地方的税收成为“鸡肋”。在事权方面，现在把更多的事权下放给地方，设置经常让地方以地方税权为代价来完成的某些。如制定的支持下岗工人再就业的优惠、廉租房、经济适用房等优惠、支持技术创新和技术改造的优惠、支持义务教育计划等，都主要涉及营业税、个人所得税、企业所得税等地方财力。这就造成了地方财政支出比重过大，财政自给率下降。以经济发达、税源充沛的浙江省为例，1993年，浙江的财政自给率是133.27％，1994 年以后这一比率大幅下降到60％左右，其它中西部地区的财政困难可想而知。

地方的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方就只有两个选择：一个是寻求的转移支付；另一个则是谋求向预算外发展。在对地方转移支付中，专款拨款所占比重比较大。一般性转移支付所占比重很小，补给地方财力不足的作用非常有限。地方财政预算外收入一般是由行政事业收费、性基金和土地出让金三大部分组成。近年来，随着收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。相比之下，土地出让所得的收入则变得越来越来重要，甚至发展到举足轻重的地位。

据发展研究中心课题组调查，现在地方征来的土地基本上是这样分配的：30％－40%左右的地用做基础设施、道路、学校等公共目的用地；30%-40%左右做工业用地；另外大约还有30％用于商业和住宅用地，如果其中有一半要建经济适用房，那么只有15％才是真正的商业用地和房地产。也就是说。地方要供应的土地里面，85％是没有多少利益的，只有15％的地是可以挣钱的。换个说法。地方要想从土地上获得利益，就必须拿占总数15％的商业用地，赚大于另外85％的非营业性用地的成本才能有利润。正是在这样一种机制的刺激下，地方自然要拼命的炒高房地产，绞尽脑汁使占小部分的商业用地价值最大化成为自然的逻辑。 要想扭转这种行为，需要从以下几个方面着手： 1、明确土地的所有权

地方代表国家拥有对土地的所有权，农民只是对土地拥有使用权，因而面对土地的转让、出卖等地方具有最终决定权，这就使得农民不能很好的保护自己的土地。因而应明确集体（以村为单位）每一分子对集体土地的所有权，给其产权主体的地位，通过村民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体土地用途、征地赔偿、征地款用途等进行决策。另外，稳定农民的土地使用权，同时规定使用权可以转租，但不可以永久转让，既可以保障农民的生活，又可以实现对农民土地财产权利的清晰界定和保护。 2、实现地方的事权对称

一方面，可以对现行的税收返还进行适当的调整。目前地方

尤其是西部地区很大一部分预算支出实际上不得不由财政提供，因此，解决地方财力紧张、县债务负担的基本思路必然是适当下放部分财权，可以在下一步财税改革中，将对地方的税收返还、专项补贴等直接划入地方财政本级收入范围。

另一方面，可以对转移支付制度进行适当的调整。由于目前主要承担基础性公共服务的县级财政比较困难，既使在对地方的税收返还、专项补贴等直接划入地方财政本级收入范围后，县级财政仍然比较紧张。因此，必须进一步规范和调整各级地政的事权和财权的划分，加大对省级以下转移支付力度。 3、实现地方的财权的对等

可以将部分财权适当下放。一方面在农业税改革的背景下，需要设置地方尤其是县乡财政新的税种，同时要加大对基础性公共服务的支出责任。另一方面，要对现行的分税制进行全面反思和系统调整，以之间事权的重新划分为基础，在各级之间进行财权和财力的划分。修改预算，使之真正与分税制协调一致，取消预算外资金制度，使得在财权问题上地方必须依靠培养和扩大税基来获得更多财力。 4、发行债券

地方的土地根源是手中的资金不足以支付他们的所有开支，因而解决他们的融资问题是其关键。地方融资有两种渠道，一是向银行借款；二是直接发行债券。我国商业银行基本上是

国有银行，地方向银行借款后，相当于向银行借债，与地方可以看成母公司与子公司的关系，地方可以凭借这种关系只享受利润而不承担义务，因而地方可以不顾收益－成本原理大力举债，使其举债行为变成地方消费银行买单的结局，这种现象已经引起的关注，并对地方向银行借债进行了控制。然而地方作为一级财人应该具备发行债券的权利，如果有需要并符合一定条件，应该放宽并允许其发行债券进行融资，建立我国地府及其代理机构债券制度。其好处有两个方面；一是，发行的债券一般偿还周期长，这有利于地方有足够时间来偿还举债。二是，地方的债券构成的直接债务，且广大居民是其债主，在公众的压力下地方会谨慎使用所筹的资金，有利于约束地方的行为，使其将钱用在真正谋求居民福利的事情上。