地方土地财政分析及其破解之道
作者：杨 静
来源：《现代经济信息》 2015年第22期
杨 静 杭州市萧山区财政局
摘要：“土地财政“在我国城市化进程中举足轻重，它在促进经济增长、缓解地方建设资金压力等方面发挥着重大作用，但由于“土地财政”收支的不稳定与区域不平衡特征，也同时引发了地方财政的风险、产业结构的畸形发展、房价高涨等许多负面效应，带来巨大的潜在风险，因此，需要认真分析地方土地财政的收支构成和制度根源，探索破解地方土地财政路径依赖的长效机制。
关键词：土地财政；土地流转；房地产税
中图分类号：F810 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2015)022-000477-02
近年来，随着城市化水平的不断提高和城镇人口的迅速增长，我国房地产市场迅猛发展，国家虽然不断出台各种手段，土地市场仍然疯狂，各大房企蜂拥抢地，地王频出。同时各地土地出让收入迅速增长，在地方财政收入中的比重不断攀升，土地出让金已成为很多地方财政收入的重要途径，不仅如此，与土地房产相关的税费收入及其土地融资收入，更是地方财政收入的重要来源，许多地方越来越依赖这种，致使“土地财政”现象层出不穷。
一、土地财政的内涵和特点
“土地财政”是对以地生财的地方财政收入结构的戏称，通常指地方的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。一般使用“土地财政”概念时有两种口径：第一种窄口径即指土地出让收入，也是我们常说的卖地收入；第二种宽口径包括：(1) 土地出让收入；(2) 地方与土地房产相关的各项税费收入；(3) 地方以土地为抵押获得的债务收入即土地融资收入。
“土地财政”包含收入和支出两部分，首先，土地财政收入具备两大特点：一是收入不稳定，土地出让市场与宏观经济形势密切相关，与土地出让相关的房地产产业链条长，相关行业多，对整个经济增长的拉动大，从总体趋势看，地方土地出让收入的规模与宏观经济波动呈现一定程度的一致性，宏观经济整体形势的变化也会深刻影响土地出让的需求。此外，土地出让收入还容易受到房地产市场的活跃程度和房地产市场调整的影响，我国房地产市场由地方垄断的独有特性，使其易受宏观的影响，因此国家对房地产市场的放松与收紧都会对土地出让收入的规模带来较大的波动。二是收入区域差异性明显。我国各地区和各大中小城市土地出让收入存在严重的横向失衡问题，东部地区明显高于中西部地区，一线大城市明显高于二三线中小城市。不仅如此，地区间土地出让价格差异也很显著，如从2009 年土地成交面积、价款和单价来看，东部地区的上海、北京和浙江分列第一、二、三名，其中上海土地成交单位为每亩3965.72 万元；中部地区的四川名列第10名，土地成交单价为每亩713.15 万元，而西部的宁夏名列27 名，土地成交单价仅为每亩368.44 万元。
其次，由于土地财政独特的运行特征，“土地财政”支出与“土地财政”收入在量上存在很大的相关性，“土地财政”支出存在专用性和不稳定性。根据文件精神，“土地财政”收入的使用重点要保障民生、“三农”的发展，因此，出台多项特殊规定，要求从“土地财政”收入中按比例计提专项资金，如从土地出让收益中计提10% 用于教育资金、农田水利建设资金等，这对保障民生和“三农“项目起到了一定的积极效果，但也在一定程度上限
制了地方对国有土地出让收益的支出使用方向，而且由于“土地财政”收入不稳定，从中计提的各专项资金也存在大起大落的情况，造成专项计提资金来源不足影响民生项目和“三农“项目，或者计提资金有余造成资金浪费，影响资金的使用效率。
二、土地财政产生的客观效果
近些年土地财政确实有效增强了地方的财力，在一定程度上扩大了地方融资的空间，缓解了地方建设资金的压力，推动了城市基础设施建设的发展。但是，土地是不可再生资源，土地财政不具有可持续性，不利于地方财政收入的稳定增长，也不能保障地方持续有效地提供公共品、提升公共服务质量，容易引发一系列社会经济和财政金融风险。
第一，加剧了地方财政的风险。土地出让收入具有即时性和一次性，若作为经常性支出的财源，地方的收入就会不稳定。目前来说地方每卖掉一块地，就等于透支了未来40-70 年的预期收入。土地财政融资要良性循环，地方必须有源源不断的储备土地，并且土地出让的价格必须维持高位且继续上涨，只要以上两个条件有一个不能满足，的土地出让收入就会减少，土地财政融资就将无法维持，以此为基础的地方基础设施建设以及城市开发的速度都将放缓，房地产产业链行业也会一定程度萎缩，导致地方财政收入的大幅下降。
第二，产业结构畸形发展。土地财政刺激了建筑与房地产业繁荣，在短期暴利的示范效应下社会资源积聚，致使产业链低端产业产能过剩，同时还会引导实体经济转向追逐暴利的房地产行业，扭曲产业结构的升级。
第三，增加了金融体系的风险。土地收购、出让、开发的每一环节都需要大量资金流动，由于我国房地产行业的特殊性，目前整个行业资金链的风险基本都转嫁给了银行，一旦资金链受到宏观经济或流动性等风险冲击，将会导致整个金融体系的不稳定性甚至引发经济危机。
第四，缺乏监管，容易滋生。土地出让收入由地方“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制，致使地方大搞政绩工程重复建设，利用土地资源进行寻租等浪费现象屡禁不止。
第五，不利于保护耕地。由于地方有低价多征地的冲动，违法占用耕地的现象时有发生，进一步导致了耕地的不断流失和不合理开发利用的增加。2014 年，全国耕地保护和土地收支审计检查中就发现，不少地方不够重视土地管理，超计划审批供应土地、违规征用集体土地、未批先用、占用基本农田等现象大量存在。
第六，影响百姓社会福利。地价征地，高价卖出，剥夺了农民获得财产性收益的权利，引发地价飞涨和房价过高，社会矛盾凸显。
三、地方土地财政成因分析
首先，我国现行土地制度的缺陷为地方土地财政的产生创造了可能。我国土地制度的现状是土地所有权与使用权两者相分离。从土地征用制度看，1982 年《国家建设征用土地条例》规定地方征用土地必须是为了“公共事业”和“公共利益”，但却没有相关法律对“公共事业”和“公共利益”做出明确的界定，导致在实际操作过程中，地方受经济利益、政治利益等的驱使，发生各种“打擦边球”甚至违法违规的征地行为，被征地农民的利益无法得到保障。从征地补偿制度来看，目前我国《土地管理法》规定的补偿标准为：征收耕地的补偿费用为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；征用耕地需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但地方征得的土地如果商业出让价格将会达到每亩上千万元，因此，在现阶段的中国，这样的补偿标准对被征地农民来说是过低
的。正是由于地方在土地征用上的不受和低廉成本，才使得地方进行土地大规模出让和开发成为可能。
其次，财政制度缺陷迫使地方主动需求土地财政。第一，财权上收。1994 年的分税制改革，达到了提高增加财政收入的目标，但它只解决了财政收入问题，对与之相应的财政支出并没有给予完整、妥善的解决。第二，事权划分不明确。由于我国上下级之间的从属关系，上级在公共事务的建设需要支出时，易将支出责任层层下移，各级事权的不断下放，造成地方承担着巨大的经济建设和社会发展的压力，据统计，分税制后地方以差不多40% 的收入提供了约2/3 强的社会支持与公共服务。第三，转移支付制度不完善。94 年财税改革设想的“弱地方税收+ 强转移支付”的并没有达到预期目的。一方面，以税收返还为基础的一般转移支付使强者愈强弱者愈弱；另一方面，按照特殊目的设立的专项转移支付都有规定用途，而且大多需要地方提供相应的配套资金，因此，对地方来说，有时专项转移支付越多，地方财政的负担反而越重。第四，预算外收入被规范化。随着财税改革的逐步深化，对地方行政性收费等预算外收入不断进行规范，地方倚重的这部分来源也逐步萎缩，迫于财政支出的巨大压力，地方便将注意力转移到了自身拥有的资源——土地征用和供给上。
最后，我国现行考核机制催生“土地财政型”地区发展模式。地方政绩考核主要指标为GDP 增长率和财政收入增长率，地方任期和最高年龄导致地方在任期内更加注重短期目标和短期效益，较少考虑经济增长的社会成本和代价，地方为追求政治利益，总是希冀在短期内做出自己的政绩，土地财政凭借其对地方经济和财政收入增长的特殊作用，成为近年来地方依赖的法宝。
四、摆脱地方土地财政的路径选择
第一，建立规范的土地流转制度。产权明晰是交易的前提，土地市场也应遵循这一理论。我国地方拥有本地区经济发展的决策权，因而事实上地方完全垄断了土地资源的供给——土地交易市场。因此，我国土地所有权和使用权分离的现实，意味着我们要有不同于以往的土地产权制度改革路径——土地流转。农村土地流转，指的是在不改变土地所有权以及农用地性质的前提下，农民保留对土地的承包权，将经营权从中分离出来，通过合法的形式有偿转让给其他农户或其他经济组织。土地流转制度是继包产到户以来农村土地的又一次重大突破，具有重要的意义，第一，它赋予了农民在土地交易过程中的主体地位，土地确权之后，农民拥有了议价的权利，可按照自愿原则，主动对土地使用权进行出让，不再完全被动的接受地方所确定的土地征用和补偿价格，能更好地保障被征地农民的权益。第二、通过完善的土地流转制度，形成一个规范的土地二级市场，土地二级市场的繁荣将打破地方土地市场的垄断、优化重组土地资源、实现土地供求的平衡。
土地流转制度在实施过程中需要做好相关配套，一是做好法律保障，尽快修改《土地管理法》、《农村土地承包法》，及时出台《土地流转法》，从法律上确保农民流转土地的权利，并规范土地流转的程序和范围。二是改革目前的户籍制度，放宽城市落户条件，合理保障那些经过土地流转以后再就业的农村劳动力。三是完善农村社会保障机制，经过土地流转后的农民有了生活上的保障，就可以解开土地对于农民的束缚。
第二，转变土地出让方式。现行单一的招拍挂土地出让方式本质在于引入市场竞争机制，实现土地增值收益，优化土地资源配置，但这种方式却造就了地王频出、房价猛涨，社会矛盾突出，并影响了实体经济的健康发展。因此，可以探索在“效率优先、兼顾公平”的原则下，由单一的“价高者得”转变为综合评价方式，在招拍挂中综合考虑开发商的投标价格、付款进度、开发建设周期、房产性质、房产节能性能、房屋配套设施、配建保障房面积标准、土地节
约集约程度、开发商资质、财务状况、信誉等因素，并对各项标准设定相应的权重，由综合评价结果最佳者获得出让土地的开发权。
第三，增加地方的必要的财力。按照深化财税改革要求，可在法律框架下赋予地方一定的税收立法权、浮动幅度的税率调整权。选择合适的地方税收体系是保障地方财政稳定可持续的关键，地方税最佳税种一般应具备以下主要特征：稳定的税基、不会引起地方与间的竞争、便于征收、公平且易于征管。从国际经验来看，占地方财政收入较大比重的房地产税就具备了作为地方主体税种的优势，首先，房地产税以房屋和土地为征税对象，税基稳定而庞大，且能随房产增值不断增长，能给地方提供稳定可靠的收入来源；其次，作为一种直接税，房地产税税负不易转嫁，对经济行为的扭曲最小；第三，作为一种财产税，房地产税具有成本收益对等性，房产增值源于地方公共品对房产周围环境的改善，而房地产税收入也会因为房产增值而增长；最后，房地产税税源固定且不可隐匿，适合地方征收和税源监管，地方能够综合平衡地方财政收入，合理确定税收规模。
第四、防范地方的土地融资风险。首先要控制地方土地融资的范畴与规模。一是要合理界定抵押土地的范围和评估抵押土地的价值。地方要严格控制增量土地规模，不定期盘点地方储备土地数量与土地来源，要依据市场信息确定评价标准，排除行政力量的干涉。二是要加强金融监管，减少土地融资中的信贷风险。在融资前期，着重查清土地的相关信息，保证融资土地的合法性和合规性，并对土地进行价值评估，确定融资土地的定价。
第五、构建新常态下的政绩考核新机制。由于土地资源的有限性，在经济增长“新常态”下，随着“土地财政”的终结，以GDP和财政收入增长为核心的政绩考核机制必将重新构建，考核指标将转向一系列政治、经济、社会、生态指标等综合考评指标。
参考文献：
[1] 刘辉. 破解地方土地财政的制度安排[J]. 经济研究导刊,2011(14):11-12.
