论依法整合“三张清单”的意义及效力
为适应新时期的改革需要，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“推行地方各级及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，权力清单制度首次作为一个的制度被正式提出，其出发点和落脚点在于依法公开权力的运行流程。之后，总理李克强在第八届达沃斯夏季论坛的开幕致辞中用“三张清单”，即“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”来论述全面深化改革的过程中行政权的地位及其边界问题。概言之，“权力清单”的核心在于“法无授权不可为”，即行政机关职权皆法律授予，无授权则无行政。“负面清单”内涵在于“法无禁止皆可为”，明确市场主体不能做什么，清单之外则交给市场去选择。“责任清单”的含义是“法定职责必须为”，明确了行政机关职权之下相对应的责任。“三张清单”从不同维度着眼，体现了改革的思路与制度创新，其效用遍及改革的各个层面，就完善法治建设的角度说，笔者认为，“三张清单”只有通过一定的整合以形成合力，方能最大限度地发挥其推进我国法治化进程的应有作用。
一、 整合“三张清单”的法治意义
正如孟德斯鸠所强调的：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此推进法治建设的过程中，为了划定权力的边界，促使更好地服务百姓，清单制度应运而生。然而，由于三张清单都只从一个侧面着手，因而无论是权力清单、责任清单还是负面清单，单一的清单制度都无法做到高效与全面，只有将三者进行一定程度的“整合”，形成合力，才能事半功倍，达到一加一大于二的效果。
(1) 权责统一的互补。权责统一原则是行的基本原则之一，权力与责任本身就是
相统一的。通过权力清单与责任清单的双管齐下，达到平衡行政机关的权力与相应的职责，
无疑是权责统一原则的体现。“三张清单”中，权力清单是启动得最早的制度，全国各地目前都逐步展开了清单的制定工作。权力清单要求部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举，并公之于众。权力清单以权力下放和行政权力的阳光运行为核心，有限为逻辑起点，科学确权、分权，严格监督权力，压缩寻租空间，是构建法治的一项重要举措。但单凭权力清单制度，实践中却出现了许多行政不作为的现象，因为清单的制定与完善是一个过程，并且我国也才刚刚起步，故而部门以不完备的权力清单的为庇荫的行为并不罕见，因此从反面规定的“责任清单”则是对清单制度一个有力的补充。通过不作为责任的明确与规范，在保障行政权受到社会监督的同时，严格遵守权责统一原则，既要防止乱作为，又要防止不作为。由此可见，权力清单与责任清单的对形成权责统一的互补尤为关键。
(2) 提高行政效率，增加透明度。“三张清单”的整合，对行政机关而言，清晰地划
定了各部门之间权力的边界，尤其是在部门只能重叠与冲突的领域，减少了权力打架的情况，客观上说，减少了不确定性的行政系统，其效率会得到极大提升。而从行政相对人的角度看，权力清单与负面清单增加了行政透明度，简化了办事流程并梳理了具体的行政服务程序，给相对人带来了很大的便利，而责任清单的制定则在相对人合法权益受到侵害时提供了明确有效的救济途径。
(3) 规范监管秩序，激发市场主体活力。在清单制度提出之前，部门在行政
审批等方面自由裁量的空间很大，实践中出现的问题是一方面对市场主体太多，束缚了市场主体的手脚，抑制了后者的活力。造成这个问题的因素包括市场主体获取的信息不对称、行政效率低下、审批规定与市场发展不适应等。另一方面履行监管职责时弹性空间较大，也会带来的监管缺失。“三张清单”的整合，在明确市场在资源配置的决定性作用的前提下，通过权力清单与责任清单规范看得见的手的市场监管，激发市场主体活
力，从市场主体方面，通过负面清单规范市场主体的运行和监管，维持市场的健康发展。
二、 如何整合“三张清单”产生法治之合力
(1) 统一“三张清单”的制定程序与要求。目前“三张清单”的制定程序没有统一的
要求，在实行全国范围内推行清单制度的语境下，各地清单的内容与要求将会有诸多不一致的现象产生，即不利于清单制度的落实，也不利于法治的稳定。在程序没有统一并公开的时候，所制定出的清单亦缺乏公信力。正义不仅应当实现，还应当以看得见的方式实现。然而，由于、发展水平等因素的差异，各地的负面清单内容上可能有所区别，但这一区别应以何为限，依何程序划定界限，都需要一套统一的标准。
(2) 将“三张清单”制度纳入法制化轨道。现行的制度下，清单只是出现在三
中全会的《决定》其它非规范性法律文件中，国家尚未以法律形式赋予清单效力，因此“三张清单”在我国现行的法律体系中的定位只是非规范性法律文件。而法律效力对于清单来说尤为关键，因为清单的本质是行政机关对权力、职责的系统梳理，本身并不创造权力或职责，因此若权力清单本身没有规范性法律文件的效力，一则缺乏全社会普遍遵守的约束力，二则清单对行政机关的监督作用亦会大打折扣。 关于“三张清单”统一纳入法制化轨道的方式，首先，应制定法律明确“三张清单”的基本内容与内涵外延。其次，对清单进行动态修订与管理使之不与现行法律脱节。最后，清单制定主体的法律责任之明确与救济途径之完善。
(3) 将“三张清单”进行点对点整合。为确保权力与责任的一致性，权力清单所罗列
的每一项法定权力，责任清单都应当进行点对点的列举，以保证每一项权力的背后都包含着行政机关不作为或滥用职权所必须负担的责任，确保不存在没有责任的权力，或是没有权力的责任。点对点整合的好处是全面细致、易于监督，但这是一个较大的工程，应不断
增补，吻合于现行法律，这就需要前述两点方法的支撑。此外，权力清单与负面清单也应形成点对点的整合，负面清单之外就是市场起决定性作用的空间，权力之手应止于负面清单。将负面清单与行政权力对应整合，才能使行政机关不将权力伸向不应该触及的领域。
