ＬｉＬｕｎ ＹａｎＪｉｕ ｌ理论研究 ［政治］ 的“三张清单＂ 文／姜明安 务院总理李克强在第八届夏季达沃斯论坛开 均以一张统一清单的形式公布。除了清单上列出的 幕式致辞中提出要建立“三张清单”（权力 禁区，其他行业、领域和经济活动均向市场主体开 清单、负面清单、责任清单）制度，用“清单”明确 放，不得。这样，对于市场主体来说，“法无 权责，厘清与市场边界。建立“清单”制度 禁止皆可为”就具体明确化为“负面清单未列者均可 是我国当下全面深化改革，特别是经济改革的 为”。负面清单这一管理创新模式，让市场主体明了 重要举措。经济改革的核心问题是处理好 可为和不可为的明确界限，会省去为每一市场准人 和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用 而到处托人、找关系、送礼等耗费的大量的时间，并 和更好发挥作用。“三张清单”正是通过制度约 避免因时间的耽搁而失去许多可能的机会（市场的 束，看住、管住和用好“看得见的手”，防止 机会往往稍纵即逝）。很显然，负面清单制度有利于 在国家和社会治理中错位、越位和缺位，以更好地发 看住、管住随意干预市场的手，防止“看得 挥作用。 见的手”任性。 “权力清单”宣示和明确的是“法无授权不可为” “三张清单”之清 的法治原则。“权力清单”是将所有法律、法 规授予和各部门的职权统一整理、归纳为 为行使经济调节、市场监管、社会管理和公 一张清单，向社会公布，接受社会监督。凡是和 共服务等职能，拥有广泛的权力，包括决策权、审批 部门依法可行使的权力均列在清单上，未列的 权、执法权、强制权、处罚权等。仅各级掌握的 权力，即法未授予的权力，和部门均不得行 行政审批权就有数千项之多。部门将大量的精 使，行使即构成违法，行政相对人可请求用权机关撤 力耗费在前置审批上，而事中事后监管却没有跟 销或者确认其违法或无效。这样，对于来说， 上。一方面窒息了市场的活力，另一方面该管 “法无授权不可为”就具体明确化为“权力清单上未 的却没有管住，导致市场失序。只有下大力削减政 列者不可为”。很显然，权力清单制度有利于推动权 府审批权和其他窒息市场活力的权力，并用“清单” 力公开运行、强化权力运行的制约和监督。２０１４年， 将之确定，将权力关进“清单”的笼子里，才能营 要求各部门公开所有审批事项，其审批 造出公平竞争的、有创造力有活力的市场环境，同时 权只限于公开的审批事项，不得增加或变相增加。 发挥好监管市场的作用，维护好市场的秩序。 如财政部的权力清单公开了牵头的１８项审批项目； “负面清单”宣示和明确的是“法无禁止皆可为” 国土资源部公开了４５项审批项目，主要在企业、机关 的法治社会原则。“负面清单”是将法律、法规和 事业单位的建设用地审批与地质勘探等方面。 不允许市场主体进入的行业、领域和经济活动 “责任清单”宣示和明确的是“法定职责必须为” 前线２０１５／５ ｆ ５ 理论研究ｌ ＬｉＬｕｎ ＹａｎＪｉｕ ［政治］ 的法治原则。“责任清单”是将所有法律、法 “三张清单”之间 规赋予和各部门的职责统一整理、归纳为 一张清单，向社会公布，接受社会监督。“放权”并非 “权力清单”与“责任清单”可以认为是“负面清 “放任”，“简政”不是“减政”，简政放权减量不减质。 单”的保障。只有“权力清单”将权力的范围限 因此，必须以“责任清单”明确宏观、市场监 定了，才能避免将权力之手伸向“负面清单”之 管、社会治理、公共服务的职责。只有积极履 外的事项，随意扩大“负面清单”的范围。只有“责任 责，才能建立和维护诚信经营、公平竞争的市场环 清单”将职责明确化了，才能保证对列入 境，激发企业动力，鼓励创新创造，促进经济发展，维 “负面清单”的事项依法予以有效规制，管住管好，对 护社会公平，保护生态环境。因此，各级和 未列入“负面清单”的事项，也依法进行严格的事中 部门对于责任清单上列出的法定职责，必须认真履 事后监管，保障市场主体依法运作，以维护必要的市 行，不履行即构成不作为，行政相对人可请求有权机 场秩序。未列人“负面清单”的事项只是法律免除市 关责令其履行或者确认其违法并承担违法责任。这 场主体进行市场准入审批，而并非法律免除这些事 样，对于来说，“法定职责必须为”就具体明确化 项接受任何行政监管。对于市场主体违法，违反和 为“权力清单上所列职责必须为”。 扰乱市场秩序的行为，无论属于“负面清单”所列或 从“三张清单”的上述涵义和功能、作用可 未列事项，均应依“责任清单”所列之职责，依法 知，“负面清单”、“权力清单”主要是针对乱作 予以查处，追究相应市场主体的责任。否则，整个市 为，要求用权不能任性，不得随意干预市 场将无法运作。 场，不得行使法律没有明确授予的权力，不得对行政 至于“权力清单”与“责任清单”的关系，二者更 相对人设定和加予非法定义务；“责任清单”则主要 是密不可分。权力和责任是统一的，拥有多大的权 是针对不作为，要求依法积极履责，和 力就要担当多大的责任，肩负多大的责任才赋予多 部门不得在履责上互相推诿、互相扯皮，官 大的权力。权力（职权）是责任（职责）实现的手段。 员不得为官不为。有了“负面清单”，市场主体就不 法律、法规在赋予相应和部门责任（职责） 用再查上百部法律、上千部法规、上万部规章和 时，即同时授予其实现该责任（职责）的权力（手 性文件，即知道自己不能做什么，哪些领域、哪些行 段）。如法律、法规赋予机关维持社会治安，管 业不能进入，除了不能做的都可以大胆地、理直气壮 理消防、城市道路交通、户籍、特种行业、易燃易爆物 地去做 除了不能进的领域、行业都可以大胆地、理 品等职责，即同时授予其审批、许可、监管、处罚（罚 直气壮地进人；有了“权力清单”和“责任清单”， 款、没收、拘留、吊扣证照），强制查封、扣押、冻结、拍 和部门及其工作人员就不用再查上百部法律、 卖等相应权力。之所以要求在公布权力 上千部法规、上万部规章，就知道自己能做什么，不 清单时必须同时公布责任清单，目的有二：其一，让 能做什么和应该做什么，以不越位、不缺位；有了“三 行政相对人方便、快捷了解法律、法规授予了各级政 张清单”，我们老百姓遇事也就不用再去查千千万万 府和部门哪些权力，赋予了它们哪些责任，从而 的法条，就知道哪些事无权做，哪些事应该做和 方便他们监督和部门，随时发现相应 必须做，它无权做的对我们做了，就是越权，它应该 和部门是否行使了法律、法规未授予它们的权 做和必须做的不做，甚至我们请求它做它还不做，就 力，是否履行了法律、法规赋予它们应履行的责任 是失职，我们就可据此向告它，就可据此判 它败诉。 （职责）；其二，让行政相对人方便、快捷了解各级政 府和部门的权力是法律、法规为保证它们履行 ６ Ｉ ２０１５／５前线 ＬｉＬｕｎ ＹａｎＪｉｕ ｆ理论研究 ［政治］ 哪些相应责任（职责）而授予的，从而方便他们监督 序清单（简称“程序清单”或“权力运作流程清单”）。 相应和部门，随时发现相应和部 这一清单的意义不亚于前述“三张清单”。 门是否背离立法目的而滥用了权力。 权力和职责是静态的，而程序是动态的，权力只 “责任清单”所列“责任”既可以指相对于职 有从动态上控制、制约，才能真正有效地防止其滥 权（权力）的职责，也可指超越职权、滥用职权、 用、。目前的权力清单主要集中在前端信息。 不履行职责、违法履行职责所应承担的法律责任，如 但真正要约束权力的手，把权力关在制度的笼 撤销相应行政行为、确认相应行政行为违法或无效、 子里，还需要向中端和后端延伸，把权力行使的过程 责令限期履行职责，赔偿被侵权人损失、处分对之有 动态公开出来，让公共权力得到全方位的监督制 过错的公职人员等。在推行“三张清单”的实践中， 约。目前的权力清单主要包含了权力名称、权力依 责任清单所列“责任”一般应指第一种责任，即 据和行使规则等前端信息，今后应向权力运行的后 和部门的职责，而难于包括第二种责任，即 端延伸，即公开权力运作的过程。即行为的方 和部门违法、滥权、不作为的法律责任。 式、过程和步骤，包括全体会议、常务会议审议、 如果和部门将“权力清单”与“责任清 利害关系人听证、专家论证、网上征求公众意见等。 单”混淆，在权力清单中不区分职责与职权（权力）， 唯有权、责和程序的整体公开，才能发挥“清单”制度 可能导致很多弊端：和部门如果将权力视 对公权力有效的监督制约作用。 为职责，就必然滥用权力。因为权力只是履行职责 程序对权力的制约对于保障依法行政，建设法 的手段，应视履行职责的需要而有选择地行使。如 治是非常重要的。例如，权力清单确定有 打击假冒伪劣商品是工商机关的职责，为保证其履 对摊贩的罚款权而没有拘留权，只能制约不拘 行该职责，法律、法规授予其吊证、罚款、没收、查封、 留摊贩而不能制约它对摊贩乱罚款，如果有程序清 扣押等权力。但工商机关在履行打击某一假冒伪劣 单确定其罚款必须履行说明理由、依据、出示证据、 商品的职责时，并不一定要同时行使上述所有这些 听取申辩等程序，较大数额罚款还必须履行听证的 权力。如不根据具体案情不加选择地使用上述全部 程序，就可以在很大程度上制约其乱罚款、滥罚款。 或部分权力，就是滥用职权。而职责是必须不加选 因此，各级和部门在制作了负面清单、权力 择地全部履行的。如果和部门将职责视为 清单和责任清单之后，还应制作一份权力运作程序 权力，有选择性地履职，就必然导致相应领域的失 清单，将大量单行法律、法规分散规定的相应和 职，构成不作为。因此，权力和责任要加以区分，要 部门行使行政决策、行政立法、行政审批、行政 制定成两份清单。如果合成一份清单，也应将职责 许可、行政强制、行政处罚等权力的程序整理、归纳 和权力加以区分。此种“权力清单”一般是指将职责 成一张统一的清单，以方便和部门遵循，也 和权力合成一份但对职责和权力加以区分的清单。 方便行政相对人监督。这样，“权力运作程序清单” 就在“法无授权不可为”与“法定职责必须为”的要求 “三张清单”之外 的基础上对提出进一步要求：“法定职权职责依 法为”（即依法定方式和法定程序为）。 对于依法行政来说，上述“三张清单”是必 （作者：北京大学与行研究中心主任、 要的，但却还不是充分的。为保证依法行政，政 教授） 府和部门在上述“三张清单”的基础上还应增加 责任编辑：杜梅萍 一张清单：和部门行使权力履行职责的程 前线２０１５／５｝７
