３２ Ｉ研究报告Ｉ 浙２０江１俾第经济Ｚ１３Ｈ期ＥＪ ＩＡＮＧ ＥＣＯＮＯＭＹ “三张清单一张网”，是以行政权力的清理规范为抓手，以信息化和标准化为手段， 通过建立行政权力事项库和政务服务网两个主要的管理应用平台及一系列配套制度， 实现对行政权力的“设权”、“配权”、“晒权”、“行权”、“监权” “三张清单一张网”开启审 ，ＮＡ，Ｉｆ￣ “三张清单一张网”，是李强接受新华社记者采 访时在全国率先公开提出的。“三张清单一张网”，是以 行政权力的清理规范为抓手，以信息化和标准化为手 段，通过建立行政权力事项库和政务服务网两个主要的 管理应用平台及一系列配套制度，实现对行政权力的 “设权”、“配权”、“晒权”、“行权”、“监权”等全方位的治 理。三张清单的“清”是基础，一张网的“网”是应用平台 和实现目标的手段，两者相辅相成，合为审改“治权”工 作的整体。正如李强所强调的：“三张清单一张 网”，是直接追溯权力源头、撬动多领域改革的 自我。从这个意义上讲，“三张清单一张网”与以往 审改的内容有较大的不同，可以说它开启了浙江审改 “治权”新时代。而２０１４年则是审改“治权”元年，是分水 岭，将浙江审改历史大致划分为两个典型的阶段，即 ２０１４年以前的“放权”时代和之后的“治权”时代。 “放权”时代：主题词是简政放权，特点是大刀 阔斧，亮点纷呈 ２０１４年前，浙江比较典型的简政放权改革先后共进 行了５次，可谓起步早、次数多、范围广、力度大，亮点纷 呈。一是起步早。早在１９９２年起，浙江就开始扩大县市 经济管理权限的审批制度改革。二是力度大。１９９２年 扩大了ｌ３个县市部分经济管理权限。１９９７年在萧山、余 杭两市试行享受地级市部分经济管理权限的扩权改 革。２００２年，再扩大了２Ｏ个经济强县管理权限；２００６年 继续强县扩权，下放６１８项经济社会管理权限。２０１２年 省面上下放了４０６项省级审批事项，向舟山市、义乌 市分别下放４００项、３５７项行政审批管理事项。同年，取 消１５８项许可，下放２３项；取消２６２项非许可审批，调整 １９１项，下放１１项。三是亮点多。２０１３年，省在义乌 市开展贸易主体陕速设立审批改革试点；在海宁市开展 方少华 要素综合配套改革试点，继续向试点地区扩权；省工商 局在全省开展工商登记制度改革试点。特别是省 在绍兴市柯桥区开展企业投资项目高效审批改革试点， 向柯桥区下放了合金量很高的ｌ３项省级权限。 经过几轮的放权改革，浙江省许可事项从１６１７项减 少到５７９项，省本级非许可审批事项从５６０项减少到９６ 项，减少幅度分别达到６４％、８３％。２０１３年，省开展 的多个简政放权改革试点，进一步提升基层自主 权，提升审批效率，激发市场活力。许多改革试点得到 主流媒体多次重点宣传报道，在全国掀起了一股浙 江审改热，引起了很大的反响。 “治权”新时代：开篇是“三张清单一张网” “治权”，是相对于“放权”而言的。从广义的角度 看，“治权”内涵十分丰富，“放权”也是“治权”的内容之 一。但就工作切入的侧重点来看，“放权”是权力行使层 级和实施主体的调整，更多是权力如何行使即“行权”方 面的内容，而“治权”侧重于对权力内在规律的准确把 握，其工作重点涉及“设权”、“配权”、“晒权”、“行权”、 “监权”等诸多权力环节。“三张清单一张网”，其内容正 是对审改“治权”需求的直接回应和落实。 ——行政权力清单。十八届三中全会作出推行行 政权力清单制度的决定，就是为了给行政权力打造一个 制度的笼子，使之科学有效运行。《浙江省关于 全面开展职权清理推行权力清单制度的通知》（浙 政办发［２０１４］８号）明确了权力清单的意义和实现方 式。通过梳理部门职责，分析履职情况，研究提出 职权清理意见，并依法向社会公布权力清单和权力运行 流程，接受社会监督。各级、备部门在梳理权力、履职分 析的基础上，按照职权法定、转变职能和简政放权的要 求，对现有权力研究提出取消、转移、下放、整合、严管、 粉 ２０１４年第１３Ｉ嵋ｌＩ研究报告ｌ ｌ７Ｌ】 口ｌ ３３ ｕｕ 加强等调整意见。再加上优化并公开权力运行流程、强 动其他改革的重要支点，能为打造服务型提供有力 化事中事后监管、建立健全相关制度（建立权力清单和运 支撑。浙江省政务服务网的核心：一个门户，两个权力库 行流程动态调整机制，包括政务服务网的建设），形成了 权力清单的整体架构和核心内涵。 ——（省权力目录库，今后就是权力清单，一个是市县和部门 的权力运行库），三个平台（业务应用平台、数据共享平 部门专项资金管理清单。部门专项资 台、政务云基础实施平台）。政务服务网于６月２５日开通 而行政权力事项库作为“治权”的重要平台之一，也 金管理清单，就是部门管理的与行政相对人相关的 运行。 公共资金分配的权力清单。根据《关于清理整合和规范 财政专项资金管理的意见》（浙政办发［２∞９］８２号）文件 规定，财政专项资金是指上级补助和本级预算安排，具有 指定用途的项目、资金。由于专项资金分配操作的流程、 申请的条件、审批的标准透明度不高，因此百姓知之不 多。相对于其他审批权力而言，对专项资金分配权 的监督机制显得较为薄弱。李强提出，要与权力清 单一道，加快梳理专项资金分配权清单，进一步完善相关 监督约束机制。从权力本质上讲，财政专项资金分配也 是行政权力的重要内容之一，将此单列足见其对完 善和加强对专项资金分配权监督的重视。 企业投资项目负面清单。企业投资项目负面清 单，是指列出禁止和企业进入的投资领域清单，即所 谓“法无禁止即可为”，其实就是企业投资项目核准目录 清单。这两个概念本质上是一回事。实施负面清单制 度，意味着负面清单外的企业投资项目由审批改成备案 管理，从事前审批改为承诺备案和事后监管，看似简单的 一个变化，其实是对、中介机构和企业责任的合理界 定和强化，也是给管理行为带来巨大的变革。这意 味着负面清单制度，不仅仅是制订一个企业投资项目核 准目录，还意味着建立和完善一系列配套的相关制度。 即对核准目录外的企业投资项目实施备案管理制度，政 府不再审批。而要保障核准目录外的企业投资项目建设 质量，则需要建立相应的管理配套制度，如前置事项承诺 制度、承诺公示制度、项目竣工联合验收制度、事前惩戒 和严格的责任追究制度、全过程监管制度等。为取得相 关管理经验，目前，省已同意在舟山、嘉善、海宁和柯 桥区等先行试点。 ——政务服务网。根据《浙江省关 于印发浙江省网上政务大厅建设工作方案的通知》（浙政 办发［２０１４￣｝１０号）要求着力打造为浙江省政务服务网。 它是集行政审批、便民服务、政务公开等功能于一体，省 市县三级联动，实现全省行政审批等服务管理事项 的“一站式”网上办理与“全流程”效能监督，逐步形成品 牌一体化、服务规范化、体验便捷化、建设集约化、资源共 享化的覆盖全省的网上政务超市。加快建设浙江政务服 务网，是浙江推进自身改革的标志性、导向Ｊ 工作， 是倒逼简政放权、转变职能的平台，是服务群众、便 民惠民的载体，是推进阳光政务、预防的抓手，是撬 是一张网实现的基础性工程，必须做到“四个性”。一是 唯一『生。纳入行政权力事项库管理信息系统的行政权力 事项，具有唯一性，各部门和各市县之间同一内容的权 力，其名称和基本编码一致。二是统一『生。在信息系统 中新增、调整、变更行政权力事项将归口到一个部门管 理，一个口子进出。三是规范性。进入信息系统管理的 行政权力事项，其名称、编码、法定依据、法定期限等基本 字段均采用规范化管理，不允许各地随意更改。四是权 威性。为保证行政权力事项库管理制度落实到位，对违 反办法，不按规定上报行政权力事项，擅自体外运行的单 位实施行政问责。概括地说，“三张清单一张网”，就是围 绕一个核心的概念权力清单，目的就是对行政权力进行 治理。 “治权”时代的特点：“知、止、制、致” 从“放”到“治”，是审改工作质ｆ 飞跃。诚如李强省 长在接受新华社采访时指出的：过去改革的重心是市场 主体和市场体系的再造，今天深化改革是治理体系和治 理方式的自我完善，是深化新一轮自身改革的重大 举措。通过“三张清单一张网”的整体推进，实现对行政 权力的“知权、止权、制权和致权”，进一步加快打造“有 限”“有为”“有效”的。所谓“有限”就是尊重市场、尊 重规律；所谓“有为”就是服务到位、监管到位；所谓“有 效”就是严格依法行政、规范高效。这就跳开了审改囿于 单纯的权力事项数量减少和行使层级的压缩，向更深层 次进发，触及了行政权力的源头和内核。 “知”贵在真。所谓“知”，就是公布权力清单等 三张清单，既要让主要领导对权力家底一清二楚，也 要切实保障百姓对行政权力的知情权。实现“知”， 是三张清单的主要任务之一。公布三张清单就是公布权 力家底，并放在阳光下晒一晒，防止发霉。知贵在真 知。耍实现真知，三张清单就一定要在准、实、全三个字 上下功夫。所谓准，强调清单内容与法律规定的契合程 度；所谓实，强调清单内容与权力实际运行ｆ青况的吻合程 度；所谓全，强调清单内容对现行权力事项的覆盖程度， 要求达到全覆盖。 “止”贵在严。所谓“止”，由于行政权力具有天然的 扩张性，要防止行政权力的扩张，就必须建立健全对权力 ３４ ｌ研究报告ｌ∞，蛳Ｚ斓ＨＥＪ州 ∞№ｗ 新增的约束机制，警惕出现削权—扩张一再削权—再扩 向“以管为主、管主批辅”转变，而这涉及基层公务员人 张的恶『生循环。实现“止”，也是三张清单的主要任务之 员编制和知识结构等重新配置，需要对基层及其部 一。三张清单要真正发挥“止”权的作用，取决于三张清 门职能和人员结构进行重构。笔者建议加快整合编委 单的权威性如何。离开权威性，三张清单就是一纸空 办、审改办、法制办等部门的审改资源，形成方向精准、 文。权威性来自与清单本身的“准、实、全”以外，还依赖 口径一致、统筹协调、一抓到底的领导，确保法律调 于清单本身的法律位阶和违反清单的责任追究力度。 整及时到位、编制向基层倾斜、职能划分更加科学、监管 这就要求对清单公布的形式进行统筹考虑。而最关键 更加到位，使得审改成果在法律上及时得到巩固，在编 的是，要建立对违反清单进行问责的机制，加大追责力 度，确保清单ｆ 要求能执行到位。 “制”贵在究。所谓“制”，通过加强对行政权力“设 权和行权”的监督和约束，确保“设权”科学合法、“行权” 廉｛吉高效。有两层含义，一是对“设权”行为的规制。通 过公布三张清单，建立权力事项目录库、加强权力事项 目录库管理等手段，强化对行政权力“设权”的制约和监 督，防止随意设权，坚决杜绝权力事项边清边增的现象 发生。二是对行权行为的规制，通过一张网的建设，进 一步加大公布权力运行流程、强化电子监察的工作力 度，实现对权力运行细节的全方位监管，做到违法必究， 确保行权过程廉洁高效、公平公正。 “致”贵在优。所谓“致”，就是指权力结构的调 整和职能配置的完善，即通过职能调整推动转型， 完善行政权力在不同层级的之间和部门问的优化 组合、科学配置，更好地发挥地方和社会管理的两 个积极陧。“致”的实现过程，就是与市场、社会关系 的到顷，职能的加强和微观事务退出的进一步 到位。需要强调的是，“致”的重要内容是职能和部 门职责的调整。而职能调整是与编制配备、人员知识结 构的匹配等因素紧密相关的，而不是单纯的职责划转。 治权时代对审改的重构 “三张清单一张网”，是审改“治权”时代的开篇。审 改要继续向治权的内核进发，不仅需要新的更高的工作 要求，如配套的竞相跟进、部门的协同作战等，而且 也需重构新的审改领导、工作机制。 加快建立适应治权时代的审改领导。放权时 代，审改是多龙治水，讲究的是速度。治权时代，不能再 多龙治水，而要“头龙”或者“强龙”治水，讲究的是精 准。从放到治，虽是一字之差，实质是行政审批制度改 革方式的标准化和改革内容的全面深化和细化，更强调 深思熟虑和规划先行，不能打无准备之仗。从放到治， 路径是依法治权，法制化要求更高，更强调系统『生、协同 性和合规ｌ生，单兵突进式的改革已经很难有空间。从放 到治，关键是职能的调整，从“以批为主、以批代管” 制和人员配备上及时得到匹配，在职能调整及时得到落 实。 加快建立适应治权时代的审改工作。近些年， 备省纷纷成立省行政审批管理服务中心。浙江各地的 企业家和广大基层，历届诸多、政协委员， 也纷纷呼吁设立省行政审批服务中心，要求加快整合省 级部门审批资源，提高审批效能，方便基层办事。理由 如下：首先，省级部门分布较为分散，有的省级部门集中 在省府大院，前往办事有诸多不便，有必要将省级部门 的审批职能集中到一个类似政务超市的地方，实现一站 式服务。其次，审改经过几轮放权改革，确已步入治权 时代，需要一个常设的以审批为核心业务的机构，需要 进一步强化贯彻落实省和审改办、编委办、法 制办决定的执行力度，精细化地改造审批流程，促进审 批工作提速增效。再次，随着政务服务网开通运行，更 多审批业务的上线运行，也需要一个技术和业务兼精的 机构，需要一支队伍稳定、业务精湛的团队，及时、精准 地协调解决各地各部门在政务服务网运行过程中出现 的问题。如果采用本条建议，则可在本条建议框架内解 决第三条建议。 加快建立适应“一张网”工作需要的运维。“政 务服务网”这一张网的整合能力和吸引力，有赖于其背 后支撑团队的实力。网络的开发运行维护是知识密集 型、劳动密集型、资金密集型的复合叠加，而审批业务又 是十分特殊的业务，是集专业性、时效性、权威性于一体 的。可以说，网络运营维护团队队伍的稳定性和业务的 支撑实力决定了一张网的生命力。若成立省行政审批 管理服务中心，则可有效整合和提升一张网的运维效 能。若不成立省行政审批管理服务中心，则较为可行的 方案是整合省经济信息中心、省信息中心强 大的技术支撑实力，在省经济信息中心加挂浙江省政务 服务网运维中心之牌，实行技术和业务双重领导。一方 面，中心承担日常信息技术的维护和管理，由省办 公厅归口领导。另一方面，中心在业务如权力库管理、 审批业务方面受省权力清单工作领导小组和省审改办 的领导。 作者单位：浙江省发展和改革委员会
