论促进我国环境保护的财政

论促进我国环境保护的财政　文／蒋兆才　我国现行环境保护财政　为污染治理设施运转成本的５０％左　专门针对环境保护的排污税、燃料税　一，存在的问题　（一）环境保护投入虽有增加，但　投入总量仍显不足，占ＧＤＰ比重偏　低，制约着环境质量的改善　我国环境污染和生态破坏问题已　引起的高度重视，国家颁布了多　项生态环境保护的法律法规，并投入　巨额资金进行生态建设和环境保护。　“六五”期间，我国环境保护投资为　１５０亿元，占ＧＤＰ的０．５％；“七五”期　间环境保护投资为５５０亿元，占ＧＤＰ　的０．７％；“八五”期间环境保护投资为　８００多亿元，占ＧＤＰ的０．８％；“九五”　期间环境保护投资达到３６００亿元，占　ＧＤＰ的０．９％；“十五”期间环境保护　投资增至８４００亿元，占ＧＤＰ的　１．２％；“十一五”期间环境保护投资预　计达１３７５０亿元，约占同期ＧＤＰ的　１．６％。从这些数据可以看出，我国环　境保护投资呈现增长趋势，对改善环　境质量具有一定作用。根据国际经验，　当环境保护投资占ＧＤＰ的比例达到　１％一１．５％时，可以控制环境污染恶化　的趋势；当该比例达到２％－３％时，环　境质量可以有所改善，基本保证环境　与经济社会的协调发展。由此可见，　我国环境保护投入仍显不足，预计“十　一五”期间环境保护投资占同期ＧＤＰ　的比重也只达１．６％，环境保护投资占　ＧＤＰ比重偏低，且增长不快，必将制　约着我国环境质量的明显改善。　（二）现行环境保护收费制度存在　不足　市场经济条件下，市场机制对环　境污染行为的调节存在缺陷，需要政　府干预排污行为，弥补市场失灵。我　国对排污行为的干预主要是收取排污　费，但目前排污收费标准总体偏低，仅　右，某些项目甚至不到污染治理成本　的１０％，这就使得一些单位宁可缴纳　排污费，也不愿意治污。世界银行在　中国进行的案例研究表明，在设定其　他因素不变的条件下，实际排污收费　率每增加１％，单位产值产生的化学　需氧量将降低０．８％，二氧化硫将降　低０．３％，烟尘将降低０．８％，工业粉　尘将降低０．４％，可见，排污费率的高　低与环境污染程度直接相关。另外，　现行排污费收费范围狭窄，收费项目　不齐全，只将工业废水、废气、固体废　物、噪声、放射性物质等五大类纳入　收费范围，对生活垃圾、生活废水、流　动性污染源等则没有收费，同时各项　收费未纳入预算管理，使用效益　不理想，被挤占、挪用的现象比较普　遍。　（三）现行环境保护税收制度不太　完善　税收作为经济的重要杠　杠，在生态环境保护方面并没有起到　应有的作用。目前我国没有专门针对　环境保护的税种，现行的环保税收政　策只是分散在不同的税种之中，如现　行税制中的消费税、、城市维护　建设税、内资企业所得税、外商投资企　业和外国企业所得税、资源税等。这　些税种虽然在减少环境污染、加强环　境保护方面起了一定的作用，但是由　于税种分散，缺乏统一规划，税收优惠　形式单一，未形成完善的环保税收体　系，致使税收的环保作用范围和力度　较小。　二　西方发达国家环境保护财政　对我国的启示　（一）税收　目前许多西方发达国家通过设置　和污染产品税等税种来促进经济和社　会的可持续发展。　１、排污税。排污税是在企业“三　废”、噪声等污染物向外部排放的最后　阶段对其所征收的一种税，是排污者　承担环境问题负外部效应的具体体　现。这是目前西方发达国家在环境保　护中运用最广泛的一种税，具有征税　成本相对低廉、控制排污行为针对性　强等优点，但是排污税的征收需要对　众多的污染者进行监测，监测成本相　对较高，也导致一些国家采用燃料税、　污染产品税等投入税进行替代，因为　投入税比较容易监测并行之有效。　２、燃料税。这是在西方国家应用　最广的一种绿色税，包括消费税、增值　税和特别税等，以鼓励人们使用污染　少的新型燃料。　３、污染产品税。这是针对使用过　程中会造成环境ｆ亏染和危害的产品所　征收的一种税。　除了燃料税、排污税和污染产品　税以外，瑞典、芬兰、美国、英国等也实　行了自然资源开发税、土地、森　林开发税、垃圾控制税等税收。　（二）财政补贴　１、直接补贴。从成本效益角　度分析，如果向企业支付削减污染的　补贴费用大于治理污染的成本，企业　就会积极减少污染排放。在一些情况　下，直接的财政补贴甚至比征收　排污税更为有效，目前世界上很多国　家都制定了对控制污染行为给予直接　财政补贴的。但由于直接补贴政　策有悖于“污染者付费”的原则，近年　来一些国家开始从直接财政补贴转向　了间接财政补贴。　２、间接补贴。包括比例退税、　集团经济研究２００７・１　２月中旬刊（总第２５１期）　维普资讯 http://www.cqvip.com 减免税收、特别扣除、投资减税等形式　形式确定环保投入占ＧＤＰ的比例或　环境保护，另一部分由在各地区　的间接补贴实际上是一种税收。　占财政支出的比例，并明确规定环保　之问进行环保调剂使用。　近年来，加拿大、英国、美国、法国等都　投入增长速度要高于国民经济增长速　（２）改革消费税。为了鼓励清洁　对石油和天然气的生产以及核能的开　度。各级要依法安排和落实环境　能源的使用，应根据不同产品对环境　发给予税收减免优惠，取得了明显成　保护的预算资金，把环境保护作为预　友好的程度和资源的耗费水平设计差　效。　算支出的大类，下面再设置若干明细　别税率。例如，将消耗资源量过大的　项目，如环保信息、环境规划、污染治　消费品列入较高消费税的征收范围，　（三）国外经验的启示　ｌ、环境税收在环境保护中具　理、环保监测、环境科学、各类资源保　对消耗资源量偏低的消费品应征收较　有较强的调节功能　由于税收的强制性特点，可考虑　将我国排污收费方式改为排污征税方　式，使排污者为损害环境质量付出相　应的代价。此外，运用税收优惠、差别　税率等积极引导社会资金投向生　态环保领域。与外国相比，我国税收　在生态环保方面的规定过粗，现　有还不能对生态环保投资产生有　效的影响。今后在消费税、、所　得税和资源税方面，应有效地引　导资金流向环保领域。　２、税收手段应与其他手段相互协　调和配合，以实现经济持续、稳定和健　康发展　税收手段的运用应注意与排污　收费、产品收费、使用者收费、财政补　贴、综合利用奖励等经济手段协调一　致，发挥综合效能。同时还要注意与　价格干预、责任保险、排污交易等市　场方法相互配合，形成合力。财政应　加大环境保护投入的力度，以改善环　境质量。　三　完善我国环境保护财政　的思路　随着我国经济的快速发展，环境　保护已刻不容缓，国家加大对环境保　护的财政支持更是义不容辞。对环境　保护的财政支持包括两方面：一是直　接投入，即通过预算的安排和财政支　出直接治理污染，改善环境；二是运用　税收，即通过征税污染源，同　时通过鼓励性的税收促进我国环　保事业的发展。具体思路如下。　）加大环境保护的财政投入　为了改变我国环保投入不足的现　况，有必要加大财政投入力度，提高环　保投入占ＧＤＰ的比例。当前应建立　环保投入的增长机制，通过立法　集团经济研究２００Ｔ・１２月中旬刊（总第２５１期）　护等项目。　（二）拓宽环保资金的筹资渠道　我国从１９９８年开始将部分增发　国债用于环境保护方面，使得环保投　资占ＧＤＰ的比重逐年增加。由于我　国宏观的需要，以及对财政风险　和可持续发展的考虑，在一定时期内，　长期国债还会继续发行，环境保护应　该继续成为国债投资的重点领域。除　了国债筹资外，环保资金的筹集还可　以采取其他方式，比如发行环保彩票　或中长期环保债券，专款用于环境保　护；鼓励更多的环保企业上市，在资本　市场中形成环保板块，以筹集更多的　环保资金。　（三）建立绿色采购制度　采购不仅可以规范支　出，节约财政资金，而且也是体现　宏观意图和奖抑的重要手　段。为了保护环境，应通过合理制　定采购标准、采购方式和采购计划，积　极推行采购制度的改革，在其需　要采购的众多商品中优先选择环保产　品，并给予环保产品一定的价格倾斜，　发挥绿色消费的示范作用。　（四）完善环境保护的税收　ｌ、完善我国现行税制，建立以保　护环境为目的的税收体系　（１）建立的环境保护税种。　将现行的工业废水、废气、固体废物、　噪声、放射性物质等收费制度改为征　收环境保护税，以排放“三废”等污染　物的企业、单位和个人为纳税人，根据　污染物排放量进行课税，税率实行各　地区、各部门的差别税率。环保税应　作为与地方共享税，由地方税务　机关负责征收管理。作为一种专门税，　环保税必须纳入预算内管理，实行专　款专用，一部分由地方直接用于　低的消费税。　（３）改革资源税。在现行资源税　的基础上，将森林、淡水、海洋、土地等　自然资源都列入资源税征收范围，适　当提高资源税的税率，实行从价计税，　特别是对非再生性、不可替代性资源　课以重税，引导企业节约资源，保护环　境。　２、对环保产业加大税收优惠力度，　促进其发展　环保产业投资与其他产业投资相　比，投资回报率相对较低，甚至无利可　图，具有一定的正外部效应。此外，环　保产业中为节约资源、控制污染而进　行的技术革新不仅可以提高资源利用　率，减少污染物的排放，而且还能推动　整个社会的生产技术进步，促进社会　生产力的发展，其所带来的正外部效　应能使全社会从中受益，因而环保产　业中的一部分成本和代价有必要由社　会负担，负担的具体形式可采用税收　优惠。这一做法在国外已取得了显著　成效。由于我国环保产业起步较晚，　发展较慢，应对环保产业提供更　多的税收优惠，降低投资者的投资风　险，引导和鼓励投资者加大对环保产　业的投资力度。税收优惠的范围不仅　应包括综合利用“三废”和向环保产业　投资的企业，而且还应包括从事环保　机器设备研发与制造、环保工程设计　与安装等领域的企业，使税收优惠遍　及整个环保产业的各个链条。税收优　惠的具体方式包括允许环保企业对环　保设备采用加速折旧法；对综合利用　资源、节能降耗、生产环保产品的各类　生产企业，在企业所得税、、进　出口关税等方面实行税收减免措施，　以促进我国环保产业健康快速的发展　（作者单位：南京财经大学）