ＡＣＣＯＵＮＴＩＮＧ ＯＢＳＥＲＶＡＴＩＯＮ圜囟团日 关于推进绩效管理改革的思考 一陈昕王艳 摘要：十八届三中全会提出要加快转变职能，进一步严格绩效管理，对改进优化绩效管理提出了新要求，需 要进一步明晰绩效管理的内涵和重大意义。借鉴国际经验，切实解决现行绩效管理的不足，要树立人民导向的价值取向， 在内容、工具、报告、监督、立法保障方面进行改革，真正使绩效管理走向科学化、规范化、法治化，提高管理能力 与行政效率，更大程度上满足公众对公共服务的需求，更好地促进服务、责任、法治和廉洁建设，推进国家 治理体系和治理能力的现代化。本文就绩效管理的改革谈几点思考。 关键词：绩效管理改革思考 推进服务、责任、法治政 责任、效率和公正是部门三 巨，这就要求我们管理必须围绕全 府和廉洁建设，是深化行政改 个基本目标。不能偏离公共利益和 面建成小康社会的核心目标，坚持人 革的重要目标。以创新行政管理方式、 公平性的价值追求，追求公共价值是政 民导向的价值取向，坚持科学的管理方 改革行政管理模式、提高行政管理效 府绩效管理的核心思想，绩效管理 法，进一步转变职能，科学建立对 能、增强执行力和公信力为核心的 的基本含义是：以公众利益为基本价值 工作实绩进行考核评价的新的指标体 绩效管理，是改进和加强国家治理 取向，基于的战略、目标，通过建 系，引导各级干部树立正确的政绩观，能力的重要措施。党的报告提出 立科学合理的绩效体系和制度，从经济 在管理各环节树立绩效意识，体现 创新行政管理方式，提高公信力和 性、效率性、效益性、公平性（简称 绩效要求，科学合理地配置公共资源， 执行力，推进绩效管理。当前我国 ４Ｅ）等角度进行管理的一系列活动。正处于全面深化改革、全面建设法治政 绩效管理改革的主要方向是更加注 府和服务型的关键进程中，对 重追求绩效管理中的公共责任、公众满 更好地发挥公共管理职能。 （二）全面深化改革的强大动力 全面深化改革的重点在于职能 绩效管理工作提出了更高的要求，急需 意、社会成本等目标，将民主与秩 转变，建设高效现代化，完善国家 坚持问题导向，总结提炼实践经验、深 序、服务与顾客至上、透明与质量视为 治理体系，提高治理能力。当前，我国 化规律性认识，坚持正确的价值判断、 绩效管理的基本衡量尺度。更加强 管理存在的问题还比较突出： 利益选择和科学方法，不断改进优化政 调转变职能、改善行政管理、提高 职能交叉、权责脱节、懒政惰政，公正 府绩效管理，使绩效管理更大程度 行政效能、降低行政成本，其根本目的 资源配置效率不高，公品和公共服 上满足公众对公其服务的需求。 是推动经济社会科学发展，核心是提高 务供给不足、考核不到位，等等，已经 公信力和执行力。 一严重制约了改革的深入推进。加强 ，绩效管理的基本内涵 公共行政的最终目标在于追求行 绩效管管理有利于运用经济分析方法研 政效率的不断提高，职能的实施情 况是衡量行政效率的重要标准。绩 二．我国深入实施绩效管 理的重大意义 究决策，更加关注公共部门的服务 效率，加强对绩效的考评；有利于 加快建立和完善绩效管理制 转变职能，理顺权责关系，提高管 效是当今管理中普遍关心的重点问 度，大力推进绩效管理，是深化行 理效率，提升现代化管理水平，为 题，当今世界各国都在努力寻求适 政改革的必然要求，具有重要的现 改革注入强大动力。 应世界发展趋势的管理新，绩 实和长远意义。 效管理作为一种改进和评价绩效的 （三）全面依法治国的重要举措 依法治国是治理国家的基本方略， 依法执政是治国理政的基本方式，绩效 （一）全面建成小康社会的必 实用性管理工具，已引起世界各国 然要求 的普遍关注，并逐渐引入到我国管 理的实践中。 党的提出了在２０２０年全面 管理是法治的基本要求。加强 建成小康社会的宏伟目标，任务非常艰 绩效管理有利于增强的法治意识和 ２０１７・１１总第１７２期５９ 陬整圜ＡＣＣＯＵＮＴＩＮＧ ＯＢＳＥＲＶＡＴＩＯＮ 转变，绩效管理理念也必须实现转 服务意识，是推进依法治国战略的重要 时，没有针对性、科学性，应付交差， 举措。权责法定是绩效管理的基础，是 只顾短期利益、局部利益而忽略了长期 型，即坚持人民导向，将民生指标作为 否依法行政、依法履职是衡量绩效 和全局利益，施政变成一种短期行为。 的重要内容；绩效合同体现了契约精 绩效管理改革的主要指标，将人民对政 二是重视指标体系构建，但指标设 府工作好坏的评判作为衡量其绩效的根 神，的权力来自于人民，人民有权 置不科学。大部分试点地区（￣１３ｉ３）都分 本标准。以人民导向作为价值取向，就 监督，社会公众的满意度是检验政 类构建了指标体系，但就具体指标而言， 是要把公共服务的质量作为的绩效 府绩效的重要标准，有利于推动各级政 个别地区（部门）存在绩效指标模仿与复 管理主要内容和核心指标。为人民服务 府加强和改进管理；绩效报告增强了政 制，定性指标多、定量指标少，经济指标 是一切活动的出发点和落脚点，政 府工作透明度，对的工作及效能进 多、民生指标少，简易宜行指标多、深入 府的职能应当主要集中在为人民创造良 行公开，有利于让人民群众了解运 作，参与管理，监督行为，形 成与公民、国家与社会之间的良性 互动。 （四）全面从严治党的重要途径 推行绩效管理制度，不仅是 创新管理方式、提高效能的有 效手段，也是全面从严治党，加强对行 政权力的规范和监督，从源头上防治腐 败问题的一条重要途径。有利于进一步 完善行政权力运行机制，明确部门权责 关系，强化流程控制，促进权力运行公 开透明，强化对行政权力的监督制约， 加强风险防控，防止行为失范和权力滥 用，有效预防问题的发生。 三、我国绩效管理发展特点 近年来，我国一些￣ｌＹ－Ｊｆｌ：ｌ地方以不 同形式开展了绩效管理，取得了一定成 绩，有力推动了各项目标任务完成，为 确保经济社会持续稳定发展发挥了积极 作用。但由于我国开展绩效管理整 体上仍处于起步探索阶段，还存在一些 亟待解决的问题。总的来看，呈现以下 四个特点。 一是重视领导的统帅作用，但战略 目标不突出。大多数试点地区（部门） 成立了绩效管理工作领导小组（或委员 会），由行政主要领导或（党组） 主要领导任组长，明确工作机构具体负 责，为工作顺利开展提供了有力保障。 但与此同时，一些机关对制定发展 战略缺乏清晰的规划，更没有跟单位的 绩效管理结合起来，导致设置绩效目标 ６Ｏ中国总会计师月刊 复杂指标少，主观随意性较大，造成重 “投入”、“过程”或“执行”等表面效 率，忽视了“目标”、“效果”、“公众 满意度”等本质特征。 三是创新考评方式方法，但监督 机制不完善。大部分试点地区（￣ＩＹ－］） 实行内部评估与群众评议、专家评价相 结合的方式，初步形成了多元化、多角 度、全方位的评估考核体系。但总体来 看，由于缺乏有效的指导和相应的 法律法规，加之发展很不均衡，政务公 开力度虽有所加大，但社会公众的知情 权尚明显不足，难以与进行有效的 互动、反馈及监督。缺乏公正的第 三方评估机构参与，评估的客观性、科 学性、全面性得不到有效保障。 四是综合运用考评结果，但信息不 透明。各试点地区（＃ｒ￣ｌ３）积极探索评 估结果运用渠道和手段，发挥绩效考评 的导向和激励约束作用。但从具体实践 来看，大多数部门绩效管理评估结果只 是用于内部确定考核等次和奖励提 拔干部的依据之一，一般只反馈给被评 估单位，或在在一定范围内通报，社会 公众并不知情，无法对的绩效进行 公正的评判和监督，这必然导致群众参 与热情低， “走过场”、“形式主义” 等问题较为突出。 四．改革绩效管理的对策 建议 （一）以人民导向作为绩效管 理改革的价值取向 当前我国正在向服务型 好的社会环境和优质的公共服务上；以 人民导向作为价值取向，就是要把绩效 目标的设置过程演变成人志和利益 的表达过程。要吸引广泛的公民参与， 积极回应人民期待，要加大民生指标的 数量和权重，有效协调经济建设、政治 建设、文化建设和社会建设等领域的战 略目标，合理平衡长远利益诉求和当前 绩效压力；以人民导向作为价值取向， 就是要将人民的满意度作为绩效评 价的重要依据。为公民的有序参与提供 便利，并及时将绩效考核结果向人 民公开，让公众对的绩效管理有全 方位、更透彻的了解。 （二）以预算绩效作为绩效管 理改革的主要抓手 预算绩效管理是绩效管理的 核心内容和重要组成部分，的施政 过程，实质上就是运用公共资金为民服 务的过程。预算绩效管理是考核支 出效益的检验机制，是当前绩效管 理的关键落脚点，是绩效管理改革 的主要抓手。党的十八届三中全会提出 了实施全面规范、公开透明的预算制度 改革目标，２０１４年８月新修改的《中华 人民共和国预算法》，首次在法律上提 出预算绩效的概念，标志着预算绩效管 理进入法治化、科学化的轨道，为 绩效管理改革奠定了坚实的基础，紧紧 抓住公共资金使用方向、效率和效益， 就抓住了绩效管理改革的“牛鼻 子”，公共资金投向民生领域的比重是 多少？是否改善了民生水平？公共服务 的质量和成本怎么样？是否达到了预期 ＡＣＣＯＵＮＴＩＮＧ ＯＢＳＥＲＶＡＴＩＯＮ匠冒团日 目标？是否让老百姓满意？这些内容实 宏观决策、制定公共、进行公共管 从整体机制上树立绩效审计意识，强化 际上已经和整个绩效管理工作融为 理的重要信息来源，也是外部利益 绩效审计监督，要进一步增强绩效审计 一体，是绩效管理的核心内容。近 相关者了解财政／财务状况、衡量政 的透明度，坚持对绩效审计报告公开制 府绩效、评价受托责任履行情况并 度，把审计监督结果和处理情况向社会 些年部分发达国家大力推行绩效预算， 在绩效管理方面取得了较好的效 做出相关决策的重要信息来源。将 公布，增强公民的知情权。 果，积累了成功的经验，为我们提供了 综合财务报告制度作为绩效报告的主要 很好的借鉴。 （六）以绩效管理立法作为绩 我国绩效管理发展不平衡、成 形式，能有效解决绩效报告科学规范性 效管理改革的重要保障 （三）以平衡计分卡作为绩效 不足的问题，综合财务报告具有规范的 管理改革的主要工具 格式内容和科学、可衡量的数据，不仅 效不明显的一个重要的因素就是缺乏统一 为克服当前行绩效管理体系 中战略性和科学化不足的问题，有必要 对现行的绩效管理工具进行适当改 革。相比于表现性评价、目标管理、关 键绩效指标等绩效管理工具，平衡计分 卡是管理思想集大成者，是一整套描述 战略、衡量战略、管理战略的系统的完 整的理论体系，其注重战略和平衡的工 具属性契合了注重长远公共利益， 关注公平和效率的目标导向，能够较好 实现长远目标与短期目标、公平与效 率、成本与收益的平衡，对于我国 机关运用平衡计分卡改进绩效管理提供 了重要的理论依据。据现有资料，青岛 市、北京市延庆县等部门对平衡计 分卡在绩效管理中的应用进行了试 点研究和实践探索，为我国机关推 行平衡计分卡绩效管理工具奠定了较好 的基础。可以预期，未来的绩效管 理会更加注重运用平衡计分卡工具强化 部ｒ－３Ｂ￣战略管理、突出绩效评估指 标的综合性和平衡性、重视落实五大发 展理念的动因指标，其应用前景是非常 乐观的。 （四）以综合财务报告作为政 府绩效报告的主要形式 绩效管理的一个重要制度基础 就是公开报告制度。十八届三中全 会明确提出“建立权责发生制的综 合财务报告制度”，以权责发生制为基 础的综合财务报告是公开报告 的核心内容和主要形式，也是现代国家 治理的创新性制度，综合财务报告 既是国家决策机关和主管部门做出 能够全面、完善反映拥有的经济资 源，而且能够核算和反映经济资源的优 化配置与合理使用情况，提供公共部门 的绩效考核指标，提高报告信息的一致 性和可靠性。通过综合财务报告对 承诺和履行责任结果的科学核算及 公开披露，能以通俗易懂的方式帮助报 告使用者更好地理解财务状况与经 济社会发展的关系，进而反映出在 提供公共服务、改善民生、宏观等 方面所履行的受托责任情况，便于审计 和社会公众监督。 （五）以绩效审计作为绩效管 理监督的主要手段 管理的绩效评价不能封闭在政 府机关内部自说自话，需要来自于专业 机构和民众的监督，否则，其科学性、 客观性、公正性就会受到质疑。通过绩 效审计加强监督是绩效管理改革的 重要手段，也是国际通行的一种做法。 国际最高审计组织通过的效益审计指 南即《利马宣言——审计规则指南》提 出：公共资金的管理意味着一种委托关 系，因此，有公共财务管理就一定要有 审计。审计组织除了其重要性和意义都 不容置疑的财务审计之外，还有另一种 类型的审计——绩效审计，即对公共当 局的绩效、效果、经济性和效率进行审 计。经过几十年的发展，我国绩效 审计工作取得了较大进展，但在实施的 广度和深度上还存在不少缺陷，尚未成 为绩效监督的主要手段，与国外相比， 我国绩效审计所占的比重还相对较低， 绩效审计业务的发展还不平衡，还需要 指导和法规制度的支持。重视绩效管理方 面的立法，建立完善的法律法规体系，是 西方国家推行绩效管理取得成功的重要经 验。美国早在１ ９９３年就颁布了《绩 效与结果法案》，澳大利亚１ ９９７年制定 了《公共服务法案》，韩国２０００年颁布 了《绩效评价框架法》，瑞典２００１ 年颁发《预算法案》。加强绩效管理 法制建设是开展绩效管理的重要保 障。完善的立法支持，有利于减少改革阻 力，节约改革成本，推动绩效管理按照规 范和既定的路线图前进。绩效管理是 一个涉及多环节复杂的系统工程，其本质 上涉及的是行政权的运作、监督和公民权 的保护，因而必须用法律形式加以规定， 取得立法支持、具有合法性的绩效管 理改革更容易得到社会公众的认可、支持 和协作配合。在绩效管理立法实践 中，应重点关注两方面的内容：第一，从 法律层面上 保 证绩效管理工作的正常有序开展，提 升管理水平；第二，对绩效管理 的主体客体、内容、方法、程序、结果公 开、法律责任等做出规范，实现“有法可 依、有规可循”，构建￣１３＂１－］绩效管理 的法律基础。回 注：本文第一作者陈昕系全国会计 领军人才培养工程行政五期学员。 （作者单位：陈昕，司法部燕城监 狱；王艳，农业部农产品质量安全中 ） 网上浏览，请登录中国总会计师网（ｗｗ、ｖ．ｃｍｃｆ０．ｃｎ） ２０１７・１１总第１７２期６１
