我国乡镇机构改革研究

我国乡镇机构改革分析

学生：张妍，江汉大学法学院

指导老师：黄璐，江汉大学法学院 摘要

乡镇机构改革，是我国机构改革成功与否的重要指标之一。多年来，我国一直在对乡镇机构进行改革，并取得了一系列成效。然而，深入分析乡镇机构改革现状可以看出，改革创新力度不够大，行制不健全导致监管缺失，对待改革的思想认识存在误区和障碍。同时，还在部门之间的关系、人员分流安置中，出现了一些问题导致机构改革不能如愿进行。因此，本文就当前乡镇改革存在的问题和难点进行分析并提出应对的改革策略，提出转变思维，增强市场经济平等竞争观念，实现职能转变，明确其权利、规模、行为等正确定位，同时完善立法制度，保障乡镇机构改革长远发展，合理解决改革中人员分流等问题，从根本上提高行政效率，从而促使地方从“瘦身”到“健身”的完美转变。

关键字

乡镇；机构改革

ABSTRACT

The reform of township government institutions is one of the important indicators of the success or failure of institutional reform in our country. For many years, our country has carried on the reform to the villages and towns government organization, and has obtained a series of achievements. However, in-depth analysis of the status quo of the reform of township government agencies can be seen, this reform is not enough, Lack of supervision of administrative legal system is not perfect, and its treatment of the reform of the ideological understanding of the existence of errors and barriers. At the same time, the relationship between the Departments, personnel placement, there are some problems that led to the reform of institutions can not be carried out.

Therefore, this paper analyzes the current problems and difficulties in the reform of township government, and puts forward the reform strategy, To change the privilege of thinking, to enhance the concept of market economy equal competition, Realize the transformation of government functions, clear their rights, size, behavior and other correct positioning, while improving the legislative system, Guarantee the long-term development of township institutions reform, reasonable solution to the reform of personnel diversion and other issues to improve administrative efficiency, so as to achieve the local government from the \"downsizing\" to the \"fitness\" of the perfect transformation. The protection of the most basic level of government organizations can only play a normal, social and economic development in China has far-reaching significance.

Key words

Township Government Institutional reform；

目录

我国乡镇机构改革分析 ...................................................................................................................................................... 1 指导老师：黄璐，江汉大学法学院 .......................................................................................................................................... 1 摘要 ............................................................................................................................................................................................. 1 乡镇机构改革，是我国机构改革成功与否的重要指标之一。多年来，我国一直在对乡镇机构进行改革，并取得了一系列成效。然而，深入分析乡镇机构改革现状可以看出，改革创新力度不够大，行制不健全导致监管缺失，对待改革的思想认识存在误区和障碍。同时，还在部门之间的关系、人员分流安置中，出现了一些问题导致机构改革不能如愿进行。因此，本文就当前乡镇改革存在的问题和难点进行分析并提出应对的改革策略，提出转变思维，增强市场经济平等竞争观念，实现职能转变，明确其权利、规模、行为等正确定位，同时完善立法制度，保障乡镇机构改革长远发展，合理解决改革中人员分流等问题，从根本上提高行政效率，从而促使地方从“瘦身”到“健身”的完美转变。 ...................................................................................................................... 1 ABSTRACT ................................................................................................................................................................................. 2 Key words .................................................................................................................................................................................... 3 引言 ............................................................................................................................................................................................. 1 一、 相关概念及理论阐释 ........................................................................................................................................................ 1 （一）基本概念 .......................................................................................................................................................................... 1 （二） 乡镇机构改革的本质与特点 ................................................................................................................................ 2 2、改革特点 ................................................................................................................................................................................ 3 二、乡镇机构的现状 .......................................................................................................................................................... 3 （一）编制人员多，财政负担重 .............................................................................................................................................. 4 （二）财政供养人员多，分流难度大 ...................................................................................................................................... 4 （三）机构庞杂，撤并难度大 .................................................................................................................................................. 4 (四）职能不明，转变难度大 .................................................................................................................................................... 5 三、乡镇机构改革存在的问题 .......................................................................................................................................... 5 （一）改革思想有误区，改变思想有障碍 .............................................................................................................................. 5 （二）自身定位不准确，职能转换不到位 .............................................................................................................................. 6 （三）行制不健全，监管保障有缺失 .............................................................................................................................. 7 （四）人员分流渠道窄，人员安置难度大 .............................................................................................................................. 8 四、乡镇机构改革的应对策略 .......................................................................................................................................... 8 （一）转变思维，注重平等竞争 ...................................................................................................................................... 8 （二）明确定位，实现职能转换 ...................................................................................................................................... 9 （三）完备立法制度，保障长远发展 .................................................................................................................................... 10 （四）解决人员分流，提高行政效率 .................................................................................................................................... 11 结语 ........................................................................................................................................................................................... 11 参考文献.................................................................................................................................................................................... 12

[10]关于行政改革的思考[N].深圳特区报,2009-5-22. ............................................................................................ 13 [11]朱建波.当前村民自治改革的制度变迁困境[J].成都大学学报(社会科学版),2006,(03). ....................................... 14 [12]赵海龙,拓宏伟.2001年以来新民主主义文化理论研究综述[J].党史文苑,2008,(02). ............................................ 14 [13]韩玲梅,张霞,黄祖辉. 制度视角下的村民自治:现状、发展及途径[J].福建论坛(人文社会科学版),2007,(09). ... 14 [14]潘丽萍.村民自治进程中乡镇的政治与道德责任[J].闽江学院学报,2006,(04). .............................................. 14 [15]克林顿治下美国联邦改革述评 [J]. 广东行政学院学报, 2003,(5) ................................................................... 14 [16]杨康.试论转型时期我国乡镇行政[J].法制与社会,2008,(30). .......................................................................... 14 [17]张海燕,周游.传统政治文化下农村基层民主建设的相关问题研究[J].安徽警官职业学院学报,2006,(06). ......... 14 [18]徐兴华.我国村民自治现状的个案调查研究与分析——以山东省广饶县央上五个村的村民自治为个案[J].科教文汇(中旬刊), 2007,(11) ................................................................................................................................................... 14

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[19]宋瑞芝.全球视野下的民主化研究:当代民主化浪潮研究述评[J].国家行政学院学报,2007,(05). ......................... 14 [20]Office of Management and Budget . Improving the Accuracy and Integrity of Federal Payments 2005 . .................. 14 [21]Robert L.mathis . By South - Western,a division of Thomson Learning 2003 . .......................................................... 15 . .......................................................................................................................................................................................... 15

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引言

从建国初到现在，乡镇机构已经进行了若干次大的改革。但是，这一系列改革，只是在浅层次上进行了变动，没有触及到根本问题，没有从根本上解决乡镇机构的病疾进而发挥其作用。2000年后，配合农村税费改革，全国范围内新一轮乡镇机构改革开始触及到一些症结性问题，改革初步收到实效，但距离现代行政管理效率要求来说，仍任重道远。近年来，下达了新一轮乡镇机构改革的总体意见和推进方案，措施更得力，相信在很大程度上可以弥补以往数次改革的不足。但是，我国幅员辽阔，经济、政治、国防、民族、地理状况复杂，乡镇机构数量巨大、情况各异，采取单一模式很难从根本上解决问题。可以说，乡镇机构不从根本上理顺，对社会主义新农村建设越不利，也会成为政治改革的一个障碍性内容，在一些地方可能造成尾大难除之势。

本文从机构改革过程中出现人员分流问题和财政负担问题入笔，试分析问题形成原因并寻找解决对策。并对其大致总结：一是有利于丰富改革问题理论的研究。目前我国改革开放的实际情况是，基于现代改革开放的管理研究明显滞后，缺乏必要的理论支撑，因此，对地方改革的研究，有重要的意义。二是有利于丰富乡镇改革的研究。乡镇改革效率直接决定着国家整体改革的水平和效率。目前乡镇改革面临种种挑战，如何结合我国服务型制度建设，引入现代改革的新观念、新方法，推动我国乡镇改革模式的完善，提高部门管理水平，创建高效的服务型，就成为一项具有理论与实践意义的课题。

一、相关概念及理论阐释

（一）基本概念

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1、乡镇

基层地方处于地方体系的最低层级。乡镇是地方性的最基层。它最直接面向地方居民，直接管理和服务本地居民和本地公共事务。能否充分吸收当地居民广泛参与地方事务的管理，能否充分发挥基层地方的效率，是影响基层地方活动的一个重要因素。基层地方的规模一般有适度、过小、过大三种类型。

所谓乡镇，亦可分为乡和镇。乡一般所辖人口较少，规模较小，经济总量较低；镇相对而言，人口较大，规模较大，经济社会发展较快。本文所研究的是响水县所辖的所有乡与镇。

2、机构改革

乡镇机构改革是农村综合改革的一项重要内容，包括以下几个方面：一是党政机构核编定员，精兵简政；二是财政改革；三是农村义务教育改革，进一步完善以县为主原则，建立农村义务教育经费保障机制，建立中小学校舍维修保障长效机制。

（二）乡镇机构改革的本质与特点

1、改革本质

所谓机构体质改革，主要是调整部门的职能和管辖范围，把职能相近、业务性质相似的各个分支部门进行合并重构，使新组织机构实现优化配置，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少部门对微观经济的干预活动。

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这种权力结构的重组和再造、管理模式的进化，能够减少机构层级数量，降低行政成本，有效避免机构分工过、职能交叉重叠，防治标准不同、协调难；

它的本质是建立与市场经济相适应的行政决策权、执行权和监督权合理划分与相对分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。

2、改革特点

首先，依据精神，此番地方机构改革既要坚持原则，又要强调灵活，为地方因地制宜改革预留了广阔的探索空间。

其次，以转变职能为核心。机构改革在职能定位、机构设置、责任界定、等环节，都要紧密围绕并充分体现职能转变的要求，突出强调地方要更好地履行职责，更好地服务经济社会发展，成为新时代的“服务型”新组织。

最后，关于地方机构改革的意见要求，在赋予部门职权的同时，明

确其承担的责任，要通过“三定”（定职责、定机构、定编制）工作，着力解决有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题，努力实现权责相一致、用权受监督、违法要追究，推动“责任型”建设。

二、乡镇机构的现状

由于我国地域辽阔不同的地理环境、人文历史条件和发展程度乡镇机构的现状就大不相同。每个地方都有其奇特之处，所谓因地制宜，机构改革适自己的地域特色而定。

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地方机构的改革从理论上来说是相对容易实现的，但是难就难在地方的特点上，因地制宜、创新探索，只有对地方做一番实际的考察才会得出一番结果。目前乡镇行政机构存在不少现实中的问题。例如：机构庞杂、冗员过多、效率低下在乡镇一级普遍存在，尤其是随着农村税费改革的深入推进和农业税的全面取消，乡镇财政收支不平衡的矛盾更加突出，一些乡镇入不敷出、财政难以正常运行。目前乡镇机构的普遍情况是：

（一）编制人员多，财政负担重

乡镇行政事业编制人员偏多，人头费用大，财政负担重。即使总数控制在额定的编制以内，从乡镇的实际情况看，特别是从农村税费改革后乡镇财政运行的现实情况看，乡镇行政事业人员偏多的矛盾还相当突出。“有的人忙死，有点人空闲死”就是一幅真实写照。

（二）财政供养人员多，分流难度大

乡镇一级、、三套班子成员完全分立，不仅职数过多，而且容易产生内耗，造成党政合力不强、工作效率低下，影响了基层党政组织的凝聚力、战斗力。据统计，目前全国乡镇约有4、5万个，财政供给人员约1280万友包括离退休人员和教师，平均每个乡镇接近300人。按照和各地乡镇机构改革的要求，每个乡镇平均要精简110人，这就给分流工作带来相当大的困难。主要是精简的人员难以确定及安置，他们很难在短期内面向市场找到适合自己的新岗位。

（三）机构庞杂，撤并难度大

目前各乡镇机关一般都设有几大办公室，同时还有企管、农经、农技、水利、农机、文化、广电等多个事业站所，加上各种附属机构，乡镇内部机构总数不下于20个。机构

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过多，必然导致人员庞大。他们业务和人事大多受上级主管部门领导，这些机构的撤并如果不由主管部门自上而下进行，单靠乡镇和的力量很难完成。

(四）职能不明，转变难度大

目前乡镇普遍存在职能不明情况，即乡镇一级做了许多不应该是做的事情。职能不明的情况主要表现在：一是收税本是国税、地税、工商、财政等部门的职能，但各地都将税收任务压给了乡镇，使得乡镇无法从收钱收款等事务中解脱出来。二是执法监督部门承担了创收任务。、交管等执法监督部门的经费本应该由财政全额拨发，但实际上基层部分单位每年要承担创收任务，以弥补财政拨款的缺口。三是一些涉农部门职能不明确，不是运用市场的办法提高经济效益，而是靠行政手段来强行收费，其职能作用大都没有发挥出来。

三、乡镇机构改革存在的问题 （一）改革思想有误区，改变思想有障碍

首先，“打出头鸟”、“出头的椽子先烂”，“先改革先吃亏，等等再看”，地方中很多人的意识还非常保守，姿态非常怯懦。“起步越早,付出的成本代价也许会越高,吃亏也许会越大”，大量固步自封的思想支流充斥在改革的大潮中。

其次，对市场经济条件下的自由自主、公平公正、积极活跃等观念，缺乏足够的认识；部分既得利益者，管中窥豹，对自身眼前和局部的利益难以舍弃。所谓既得利益部门就是某些部门或行业单位,凭借其行政（劳动用工人事权、技术改造审批权、产品价格审定权等），通过合法与不合法的收费,甚至采取不正当的手段吃、拿、卡、要,为本部门人

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员的消费而牟取经济收入。

例如，经贸、劳务、土地等部门，都可能利用其特有的行政权力为本部门、本单位谋取某种收入,有的甚至为了谋取高额利润，巧立名目，混乱收费，吃请收礼。

再次，失于形势观察与把握，对改革缺乏足够信心，不具备科学、系统的分析方法。认为改革就是喊口号，觉得机构改革路途远、险阻多，更有甚者妄言改革是无法实现成功的。

最后，还有些人认为改革就是减人,“只要人员精简了,机构改革就成功了”。把改革看成是简单的人员精简,而未能从系统的观点出发去认真考虑机构改革问题。这类肤浅的认识，歪曲了机构改革的目的，直接影响改革计划与措施的制定执行，甚至会为改革的发展带来很多的极端思想与负面，从而拖延进程，降低效率。

（二）自身定位不准确，职能转换不到位

当前影响职能定位的最大障碍之一，就是自身定位不准确。比如，有人认为就应该是“控制型”机构，就是百姓群众的“父母”官，这个“父母”可不是关爱型的，而是“指挥型”、“裁夺型”、“震慑型”的。

某些乡镇，特别是经济欠发达地区的机构，内部缺失约束，外部缺少监管，行使权力没有准则框架，对社会法制、市场经济、人民生活干涉过多。这样一来，权力过分集中于个人或少数人手里, 多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重，造成官僚主义，犯各种错误，必然要损害各级党和的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。

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机构的精简必须与转换职能相辅相成、协调进行。若职能无法根本性转变,功能分解脱离实际需要，就势必还要回到原来的运行方式上去；那么,这个改革就是形式主义，就会失败。例如，地方机构改革的一种常见办法就是将某某部局改名换姓，更名为某某行业总会或企业公司。这种做法实属“换汤不换药”、“新壶装老酒”，尽管在形式上缩减了行政机构，但行政管理职能并未转变，人员也未削弱或重新配置；其结果不仅不能实现按经济规律办事、灵活机动的监管，反而加重了政企不分、政资不分、政事不分的不良局面，更谈不上以管理促进地方良性发展了。

根据联合国的职能分类（COFOG）体系，公共服务一般包括四个方面：一是普通公共服务与公共安全，二是社会服务（包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、住房、供水、文化等方面），三是经济服务（包括燃油和电力、农林渔业、交通运输与通信等方面）；四是未按大类划分的支出（如间转移支付）等。

国内有学者认为应该提供的公共品包括教育类、社会保障类、公共医疗卫生类、环境保护类、公共科技类、公共事业类、公共秩序类、公共行政类等类。2002至2008年，中国的工作报告多次反复重申, 将职能界定为经济、市场监管、社会管理、公共服务。

即使有这样的公告与宣传引导，一些地方仍存在“不该管的不移出，该由管的管不好”的问题与尴尬局面。

（三）行制不健全，监管保障有缺失

开始转变职能，继而调整机构，最后保障立法；这“三步走”战略是通过多年改革总结出的一套行之有效的经验。

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然而改革过程中，人们往往只关注前两项工作，置后者于不顾，虎头蛇尾，使改革成果缺乏法律保护；加之改革任务重、困难多，缺乏持久性，改革风潮一过,一些机关又会以种种借口集中权力，因人设岗，重蹈旧辙。

由于缺少相应法规，造成日常的机构权力制约、部门设置、编制管理等“无法可依”，同时,由于现有现行行规形式化、表面化、粗疏化，造成了有法难依和事实上无法可依的现状。

（四）人员分流渠道窄，人员安置难度大

人员分流是历次机构改革的一大难题。不同于等国家级行政组织机构，地方下属单位相对较少，分流渠道单一，可吸纳空间小。特别是经济欠发达地区的县乡两级基层，管辖区域比较狭小，所属企业大多经营状况不乐观，又多以农业为基本产业的状况，使其可以自由调动的资源显得非常有限,机构改革人员回旋余地颇为紧张。

从客观上讲,部分机关干部多年从事党政工作，技术能力、行业经验、综合素质等方面的水平，可能确实对市场经济较难适应。没有了“铁饭碗”，生存支持会受到很大影响，进而对家庭生活、社会生活等方面产生负面效应。

四、乡镇机构改革的应对策略 （一）转变思维，注重平等竞争

社会主义市场下,各乡镇公务人员都应该树立与发展相适应的新时代行政观念，切实转变思维、官本位思想、“铁饭碗”思想等，增强市场经济的平等竞争观念。

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将乡镇改革与宣讲教育有机结合起来,充分发挥我党思想政治工作的独特功能，深入细致，积极引导，使人们认清，乡镇机构改革是我国机构改革乃至国家总体战略格局中的重要组织分布。特别是乡镇领导机关和领导者更要有自我否定、自我、自我超越的勇气，有“壮士断腕”的豪气；在机构改革中起模范表率作用；同时还要有“争先而恐后，先改先得利”的意识,从而营造良好的改革氛围,使广大公务员对机构改革有信心、愿配合、肯支持，建立改革共识,决不在战役还未打响就断言失败。

（二）明确定位，实现职能转换

任何职能都不可能是一个理想的、完美的、固定的模式，职能定位是一个动态的过程，一个循序渐进的过程，应随着社会的发展需求不断调整。

另外，现实与理论存在一定差距，不尊重客观规律与现实，盲目定位、仓促合并重组、跟风式转换职能，只会适得其反。故职能定位，必须符合国情、省情、市情，符合我国社会自主管理能力的要求。

转变职能，建立有限。所谓有限是指权力、职能、规模和行为都受到和法律明确，并公开接受社会监督与制约的。有限强调自身的宏观与社会的自我管理，遵循市场经济发展的客观规律，不过多直接干预，而只在必要时加以引导。而实现彼此、相互分开：即政市分开、政企分开、政事分开、政社分开等，则是解决这一问题的关键。

政市分开，客观清晰地界定与市场的职能，明确应该干些什么，不应该干什么。与市场是相辅相成的，需要市场推动和促进经济增长，市场需要的换位理解、有力支持与依法保障。是制度环境的主要提供者，在解决市场失灵、促进社会

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公平等方面具有不可替代的作用；但凡是市场能自我调节、自我消化的事情，要坚决放开手脚，让市场这只“看不见的手”循规而行，顺势而为。

再如政企分开。要集中力量抓主要矛盾。调整国有股权结构，理顺产权，资源优化重组，是转变职能的一个必须条件。逐步退出竞争性项目领域，

国有垄断型产业吸纳私有资本、融合社会力量；改革行政审批制度，建立和完善投融资;机构减少或弱化专业经济部门设置，不再直接管理企业，而转变成为企业服务，转化为规范行业秩序、维护公平合理的新时代新组织。

（三）完备立法制度，保障长远发展

首先，加快行政机关组织立法，根据现实需求，相关法律要以社会政体、国民经济为大背景，出台新的地方机构改革法，满足内容充实、细化到位、切实可行、行之有效的根本要求。

其次，根据阶段性职能任务及国家财力，以科学论证为基础，机构编制法必须通过严格程序纳入法律法规体系；使其法制性不容违犯、权威性不容亵渎、公正性不容私利、严谨性不容篡疑。

最后，具备了立法纲要、设定了立法程序、成文了法律文规，有法可依了，就必须监督法律实施过程，实现有法必依、执法必严。作为法律的制定者和执行者，也需要外部的检查监督；可采用全国检查监督审核制，可试用社会权威组织辅助观察建议制，等等，以实现执法严明，落实到位，保证机构改革前几步走得又快、又远、又好。

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（四）解决人员分流，提高行政效率

要把乡镇机构改革与行政区划调整结合起来。既要完善乡镇功能，又要精简机构完善人员分流应对措施，减轻财政供养压力，是乡镇机构改革的基本目标。要解决好这对矛盾，乡镇机构改革必须要和乡镇区划调整结合起来。乡镇、的办公机构不应仿效上级党政机关要求上下对口，应根据乡镇经济社会发展的需要，本着精干、效能的原则，对现有机构进行精简。坚持综合办站方针，合理设置乡镇机构。应因地制宜，合并设置，规模较大的乡镇或中心镇可设置3-4个综合性办公室；一般乡镇可设置2-3个综合性办公室或实行办公机构与助理员制并存的组织形式；规模较小的乡镇可不设内部机构，继续实行助理员分工制，撤消乡镇以下的管区层次，乡镇领导可交叉任职。

过多的职员不仅会造成管理上的混乱并滋生懒惰思想，更会降低的行政效率、提高行政成本。以往的老是走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈是因为行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。地方亦是如此，所以地方不仅要“瘦身”，还必须的“健身”。在实行大部制后很多职能相近的机构被合并，这就意味着在一个大部门里出现了很多有着相同工作的人，这势必会造成人员的拥挤。若某些同一职位上的职员为了能赢得上司的赞赏或是保住自己的饭碗，那么混乱和便会悄然而至。所以只有重组人员及其职位，才能打造一个精品团队达到健身的效果，从而提高办事效率。

结语

过去乡镇职能总的特征是侧重在行政管理以及生产问题上，轻在社会服务问题。而根据现在的新形势和任务，新时期的乡镇职能定位有了新的改变，即促进农村经济发展、

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强化服务等建设几个方面。因此，转变乡镇的职能是刻不容缓的，它是建立新型城乡关系、社会主义新农村甚至是社会主义和谐社会必不可少的过程。新时期乡镇机构改革必须将职能划分定位清楚，根据具体情况实行具体措施。改革事业机构设置，积极引入市场竞争机制，鼓励民间力量参与农村公益事业建设，探索多元化的公共服务提供模式。不死板，运用灵活的方式进行人员分流，他们将得到有效的安置。健全完善教育、考核、流动机制，建立竞争开放的人事管理制度，将积极性和创造性充分的调动起来。实行配套联动，理顺关系，为乡镇机构改革创造良好的外部环境，方能巩固乡镇机构改革的成果。总之，我国最基层的政权组织就是乡镇，它的职能发挥正常，对我国社会经济发展起着深远的意义。关系到国家的稳定与发展，以及农民基层民主建设能否取得成功的有力保障。因此乡镇改革必须稳步进行，不能操之过急。

致谢

本论文从选题到定稿，渗透着各位老师和同学的帮助。对于那些曾经为我解答疑惑的各位同学，我深刻的感受到这一份份友谊，深表谢意。

最要感谢的是我的指导教师，感谢老师对这篇文章不厌其烦的推敲，在为我提供很多的参考资料，为论文提供宝贵意见和建议的同时，更让我学习到了做学问的态度和方法，领略了老师的风采，使得我的论文和知识有了长足进步。

感谢行政管理系的各位老师在开题、格式、框架结构等方面给予我的帮助，正是各位老师的指导，使得这篇文章更加完善规范。衷心祝愿各位老师工作顺利、阖家幸福。

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