理论之窗
从税制结构转换论税收征管模式
◆文/任勇冯建国杨敏儒
税制结构与征管模式的内
在关系
项征管工作组织分工、协调运行的一种总的形式、总的机制。由此可见税制结构与税收征管模式是两个相互的概念,它们都属于上层建筑中税收的范畴,都受到整个社会生产力的水平、经济政治、国民素质和社会文化诸多因素的制约。同时税制结构与征管模式二者之间也存在着相互制约的关系,以下从两方面来论述:
(一)税制结构对征管模式有一定的决
定性
一
税制结构,是指构成税制的各个税系、各个税种在社会再生产中的分布、构成及相互之间的比重关系。而税收征管模式是指税务机关在税收征收管理活动中内部分工的组织形式,体现了税务人员与税收征管各项工作之间的关系。税制结构属于税收制度的范畴,但又不同于税收制度,它不是税收制度本身,而是税制与税制之间的结构关系。例如流转税制、收益税制、行为税制、财产税制的比重问题,再如税与地方税的比重问题,都属于税制结构问题。征管模式属于税务管理的范畴,但又超脱于各项具体的征收管理,它不是征管工作本身,而是各
1、我国税制结构几次大的调整,都引起了征收管理模式的改革。我国在完成生产资料所有制的社会主义改造以后,单一的公有制经济结构决定了单一的税制结构。于是,与这种简单的税制结构相适应,长期以来,我国实
税收与企业
行了“一员进厂、各税统管,征管查一条线”的这种单轨又单一的税收征管模式。1983年和1984年我国进行了两步利改税后,初步建立了一个以流转税和所得税为双主体的,多税种、多层次、多环节的复合税制结构,引起了征收管理的改革,各地逐步推行了征管查“二分离”或“三分离”的征管模式。随着社会主义市场经济的出台,我国于1994年又进行了结构性的税制改革,于是新税制出台之后,征管模式的改革又一次摆上了税务部门的重要议事日程。
2、税制结构对征管模式的决定性,在任何一个国家也都是一样的。美国、加拿大作为发达国家,他们是以所得税为主体(尤其是个人所得税占相当大的比重)的税制结构,所以美加两国基本上构建了一种所得税式的征管模式。其模式的基本特点为:方便广大纳税人(包括税务代理),利用高科技管理手段,强化税务信息工作,提高税收评估的准确性。而在经济不发达的国家,税制一般不很健全,所得税不能作为税制的主体,加之征管手段比较落后,纳税人的意识较薄弱,所以这类国家大都采取一种税务机关上门催税、包办代替,类似我国七八十年代的那种模式。
(二)征管模式对税制结构也具有制约作用
1、税收征管模式对于税制结构的实际体现,起着关键作用。理论上最完美的税制结构,如果在一种不相适应的落后的征管模式下,这种税制结构就会变得无效,进行税收制度得不到及时准确的贯彻。
2、税收征管模式可促使税制结构的调整。科学严密的税收征管模式,可以使税收制度得到全面准确的贯彻。而征管模式在正常运转的情况下,某些税种依然得不到正常的贯彻,或根本无法实施,就可说明税制结构中存在着弊端。比如前些年试行过的“筵席税”等,也可以反证这些税种没有征管的可行性作基础,是一种不科学的税
理论之窗
种,因此促使税制结构进行局部的再税制的贯彻实施。按照分税制的规定,调整,取消那些与现行征管模式根本国税系统主要负责流转税的征收管不适应的税种。
理,地税系统主要负责所得税和一些二、对征管模式滞后于税制结构辅助税种的征收管理。同时,在新的税现状的分析
制结构中,也呈现出税与地方税1、新的税制结构的调整,主要是两大体系。它们一方面有机结合,另一顺应了社会主义市场经济的要方面又既成体系,形成各自的结构特求,而征管模式的现状根本不适应社点。税体系具有税种少但在全部会主义市场经济的要求。市场经税收收入中占较大比重,征收面广、规济是法制经济,税收作为国家宏观调模大、收入较稳定以及在整个税制结控的重要手段,必须为市场经济的法构中占主体税种地位等特点。地方税制化创造条件。因此,以法治税成为新体系的特点则是税种多、规模小、税源时期治税思想的核心。新的税制结构相对分散等。按照税制结构对征管模的调整,顺应了市场经济法制化的要式具有一定决定性的原理,税和求,增强了规范性和法制性,不仅将政地方税两大体系由于各自特点,势必府与企业的利益分配关系纳入法制化在客观上要求分别建立相应的税收征轨道,而且还提供了法制得以实现的管模式。即不仅税应有自己的征“统一税法、公平税负”这个基础。但管模式,地方税同样要有自己的征管是,税收征管模式的现状中有许多方模式,两个征管模式肯定会有所不同。面不利于以法治税,也不适应社会主但是,在目前的征管改革中,地税系统义市场经济发展的需要,还没有从传的征管模式仍然同国税一样,在建立统的计划经济的桎梏中解脱出来。多地税系统征管模式方面,无论理论研年来,实际上形成了一个以完成税收究还是实践方面都比较薄弱,甚至至任务为纲的税收征管思想。尽管在征今没有响亮地提出这个问题。国税地管中也强调以法治税,但在具体操作税在征管模式上的不一致,是不实事中对于如何保证税收法规的正确实施求是的,有悖于新的税制结构中则不够重视,将任务观念摆在了法制税、地方税两大体系对征管模式的客观念的前面。在征管实际工作中,形成观要求。
了税务部门向“承包”税收任务,3、新的税制结构的调整,淡化了税务部门内部层层分解,直至逐级“承内外资企业税收的区别,而现行征管包”到专管人员乃至纳税户头上。这模式却在内外资企业税收的统一上未样,任务完成了的就可以“藏富于民”,见动作。我国在1991年统一了外资企任务完不成的就可能搞寅吃卯粮,收业所得税,1994年实行了新的内资企“过头税”。特别是县乡党政领导亲自业所得税,内外资两种企业所得税在收税,极大地削弱了税务部门的职能税率、应税所得额计算、征收管理等方作用,更不利于以法治税,这种“任务面的基本内容,已趋于一致。流转税方治税”不仅与新的税制结构所体现的面已经基本上实现了内外资企业的统“统一税法,公平税负”的精神相悖,而一。随着社会主义市场经济的建且与社会主义市场经济法制化的要求立和完善,内外资企业所得税的最终格格不入。
统一已是大势所趋,势在必行,我国的2、新的税制结构的调整,分别建企业所得税即将走向世界。这样,势必立了税、地方税的税收体系,而征同时要求我国的税收征管模式必须尽管模式却仍然国税地税一致,显然不快接近国际惯例。但是,目前我国的税适应改革后现实情况。我国实行分税收征管模式与西方发达国家相比,在制财政管理后,分别组建了国税、机构设置上还没有完全按征管功能来地税两套税务机构,从组织上保证分
设置,特别是专设了一些涉外税收机
名人名言
经理们需要掌握五种信息:(1)决策性信息;(2)执行性信息;(3)要求性信息;(4)性信息;(5)说服性信息。—詹姆斯
L
里格斯
理论之窗
构,在征管模式上也必然存在差异,具体征管规定中对外资企业优惠多,不符合税收国际惯例;在征管方法上,源泉控制和纳税申报制度比较薄弱;特别在税收稽查方面没有象美国等发达国家那样,严查重罚;在征管手段尤其是计算机监控网络更没有西方发达国家那样先进。
形成我国税收征管模式滞后税制结构的状况,究其原因主要有以下几个方面:
1、重税制结构转换轻征管模式改革。在税收改革方面,的主要精力集中在税制结构的研究和设计上,而对税收征管的改革重视不够,没有象抓税制改革那样抓征管改革。同时在征管改革方面投入的人财物等资源也远远不够。
2、税收征管模式的改革没有随同税制结构转换协调进行。改革开放以来,我国先后进行的两步利改税特点是1994年又进行了大规模的税制结构改革。在这几次大的税制结构转换中,税收征管模式都没有及时地相随地转换,总是被动地跟在税制结构转换的后面。
3、税收征管模式的构建缺乏理论的指导。长期以来,我国税收征管模式的构建往往是在税收征管实践中,根据一些现实问题,头疼医头,脚疼医脚,就征管论征管逐步建立起来的。这方面没有进行全面而深入的理论研究。所以,在构建征管模式时零敲碎打,不是全面系统地建设。
三、新的税制结构对构建征管模式的客观要求
分析新的税制结构,大致对征管模式的构建,有以下几种客观要求:
1、服务性。2、专业性。3、科学性。4、法制性。5、层次性。6、社会性。四、构建跨世纪税收征管新模式的设想
(一)跨世纪税收征管新模式概述
根据税收征管改革总的战略思想和新的税制结构对构建征管模式的客观要求,本文对构建跨世纪新征管模式作如下概述:建立一个以计算机监控网络为依托的,以税收宣传为前提的,以税收稽核和违章处罚为主要手段的,强化纳税申报,银行收缴税款的专业化、现代化税收征管新模式。
(二)新模式的基本内容
1、建立计算机监控网络。计算机监控网络有两层意义,一是对税源进行严密监控,二是为税收管理,为决策提供准确快速的资料。这是现代化征收管理的核心内容,也是税收征管进入现代化阶段的一个标志。要把税务登记的建立、纳税申报的处理、税款的收缴与核算及滞纳税款的催缴,检查对象的筛选到综合税收信息的统计分析及纳税信息的查询等整个征管过程纳入计算机管理,同时,要从单机运行逐步扩大到系统联网,不仅要在区县级税务局形成局域网,并迅速形成全国税务系统的纵向广域网。而且要建立税务与银行、财政、工商、海关,特别是要逐步与广大纳税企业的横向广域网络。只有这样才能切实对繁多的税收信息资料进行有效处理,真正成为整个征管体系的依托。
2、建立税收宣传体系。一是要在各级税务机关中设置税收宣传机构,专门负责税收法律、法规的公告和纳税知识的宣传和普及。二是充分利用各新闻媒介和申报服务大厅宣传窗口,形成经常性的税收宣传阵地。通过税收宣传体系的建立和运行,为整个现代化征管模式奠定了必要的基础,也为纳税人自觉依法履行申报纳税义务提供了首要的前提条件。
3、简化纳税程序,建立银行受理申报和收缴税款的制度。简化纳税程序是改革征管模式的主要内容。目前,纳税人在申报纳税上履行的程序太复杂,负担太重,必须予以简化。要取消提交申报附表和附件的要求,由纳税人自己保留各种附件以备税务机关随
10
税收与企业
时核查。同时,在纳税申报表上只需提
供关键数据,并将申报表与税收缴款书等纳税凭证合并统一在同一张表格上。在此基础上,将银行纳入新的税收征管模式之中,委托银行在税收方面代理行使某些重要职能。即税务部门不再接受纳税申报表,也不再直接收缴税款,所有申报表和税款都由银行直接处理。银行必须对税收申报表中的数据进行逻辑审核,无误即征收税款,并直接划入国库,之后将一系列资料处理并输到磁盘,按时传输或送交税务部门。由税务部门,从中挑选案例实施税收稽核。
4、建立严格的税务稽核制度,以稽核为核心,以严格处罚为重点。随着新的税制结构的调整和转换,偷逃税与反偷逃税的斗争更加尖税复杂,加之新征管模式实行纳税人自行申报,自核自缴税款后,税务机关的主要力量必须转向税务稽核,并使税务稽核成为新征管模式的核心手段。把对偷逃税等税收违法行为的严处重罚,作为新征管模式的不可取代的保障手段。这方面首先要确立税务稽核的法律地位,建立科学的税务稽核体系,应通过立法形式,确立税务稽查的合法性。同时,应在全国范围内建立健全稽核体系,从上到下将现有征管机构和人员的绝大部门重新组合为稽核机构和人员,形成性、机动性和稳定性的适应市场经济的科学的稽核体系。其次,必须建立的税收司法保障体系。完善的税务司法体系是税务稽核权威性的法律后盾。应尽快形成稽核、侦察、检察、审判、执行这样一个密切配合、协同作战的税收司法保障体系。再次,必须尽快制定《税务稽核处罚规程》,赋予税务稽核机构必要的执法权限。应该借鉴国际惯例,赋予稽核人员相应的刑事调查权、搜查权、查封和没收财产权等,对偷、逃、骗、抗税者施以巨额罚款,直到倾家荡产或投进监狱,从重从严惩处税收违法行为。
5、专业化、现代化征管模式下的税务机构设置及运行关系。
理论之窗
(1)国税系统机构不按行政区制设立,全国应在国家税务总局之下,按经济区域设立若干大区国税局;大区之下按经济税源分布情况等设立相应数量的分区国税局;分区之下设立县一级国税局,县级以下设若干税务所。对那些税源零星分散,没有纳税大户,税收收入小的县一级国税局,该取则取,该合则合,以降低税收成本,提高征管效率。
(2)大区分区和县一级国税机关,除了按隶属关系分别对实施行政管辖外,这三级国税机关应分别对相应的部分纳税大户进行直接的征收管理,实施对重点税源的监控。如同系统,各级都有自己的一审案件。
(3)大区(包括大区)以下级国税部门可按四大职能体系设立机构:即管理、服务监控体系、银行收缴税款体系、税务稽核体系、法制和宣传体系。
四大体系职能及运行关系为:管理服务监控体系利用计算机等高科技手段形成数据处理监控中心,主要
负责管理税务登记、管理、委托代征管理、减免退税管理,核定税金管理、税收票证管理、受理纳税人提出的有关税务申请等。银行收纳税款体系,主要接受税务机关委托,受理纳税申报,收缴税款,并负责将税收申报表中的数据和税款入库数据进行处理,按时传输或送交管理服务监控体系。管理服务监控体系一方面据此进行税收会统核算,进行税务统计分析。另一方面将纳申报、税款缴库及税款滞纳信息资料,及时传输到税务稽核体系。由税务稽核体系进行催报催缴,强制征收,稽核纳税申报,实施综合监督管理、日常稽核、专案和专项稽核以及违章处罚等。法制和宣传体系,主要负责将各项税收法规及时宣传到纳税人和社会上去,并及时贯彻到其它三大职能体系,并对其进行执法监督检查。同时负责税政调研,税务行政复议和行政诉讼法案的应诉。四大职能体系通过设在管理服务监控体系内的计算机监控中心,进行相互动作连结和征管
信息的传输和反馈,形成四大体系相互制约而又密不可分,协调一致,高效运转的征管组织机构。
地方税务部门,则根据其征管模式的特点,维持现有行政区建制。税务机关内设机构可仿照国税部门以上设想进行设立。其中值得一提的是国税、地税的税务稽核体系在县一级可以搞成一体的,既对国税收入进行稽核,也对地税收入进行稽核,一则有利于国地税协调,节约税收支出,提高稽核质量和效率;二则提高税收稽核的权威性,同时也减少纳税人多头应接税务稽核的负担。
另外,落后地区、边远农村地区的税务机构设置则应实事求是地根据本身的实际情况来进行,既不能与总的征管模式相背离,又不能机械地照搬,形成税收成本的加大和效率的低下。
(作者单位:山西省大同市国税局)责编:江边
图片新闻
图片新闻
山西省阳城县地税局重视促产增收,培植税源,为企业排忧解难。图为上官栋梁在阳城最大的二轻企业———瑞发公司调查了解税源情况。(邱中图文雪舟摄影报道)
山西省襄汾县地税局今年以来,以收入为中心,以市场为导向,大力增加农业科技含量。免费举办6期果树培训班,受训面达4500余人次。丰收在即的果农在“西北果
山西省原平市国税局领导坚持深入基层了解税源,宣传税法,促进
了税收收入的完成。图为局领导利用农历七月二十二去集市上抓税使收入。
(雪舟摄影报道)
协”的组织下,为地税局送来了“鼎助果农”的铜匾。
(图为襄汾县地税郭凤威从果协手中接地铜匾)
(贺树旺关民
摄影:关民)
图片新闻
1
名人名言
激励人的因素有责任、竞争、兴趣。
—[日本]上野一郎
