区域协调发展、机制创新研究——以江苏为例

第６卷第７期　２００８年７月　经济与社会发展　ＥＣＯＮＯＭＩＣ　ＡＮＤ　ＳＯＣＩＡＬ　ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ　ＶＯＬ．６．Ｎｏ．７　ＪＵＬ．２００８　区域协调发展、机制创新研究　——以江苏为例　杜　宇　［摘要］区域协调发展是我国经济社会发展到目前阶段必然面临的重大课题和艰巨历史性任务。区域协调发展是　经济全球一体化的本质要求，推动区域协调发展，就是抓住了＂３今世界经济发展的“牛鼻子”，－把握了一次绝佳的发展机遇；　区域协调发展助推江苏实现“两个率先”的奋斗目标；提升区域协调发展的层次和水平需要打造、机制“杀手锏”。　［关键词］区域协调发展；；机制　［作者简介］杜宇，徐州党校科研处副，教授，江苏徐州２２１００９　［中圈分类号］Ｆ１２７　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１６７２—２７２８（２００８）０７—００６７—１２　从理论上说，当一个国家的人均ＧＤＰ处于　１０００—３０００美元的时候，正是这个国家经济社会　变化最剧烈的时期。根据中国国家统计局不久前　公布的２００６年国民经济统计数字，我国全年国内　生产总值（ＧＤＰ）实现２６８４７．０５亿美元，人均ＧＤＰ　深人的经济全球化，还是区域经济一体化，正在加　快人类文明的前进步伐，深刻改变人类的生产方　式、生活方式、组织形式以及思维模式，加深了国　家、地区间的相互依存，推动着世界经济版图的重　塑，也加剧了综合国力的竞争。目前，各经济强国　都在通过实施区域一体化完善自身的经济安全战　略，全球区域经济发展势头强劲，区域协调合作组　织已经超过１６０个，区域一体化已成为世界经济格　局变化的主要趋势。大力发展区域经济，推动区域　协调发展，这一次，中国抓住了当今世界经济发展　首次超过了２０００美元，预计到２０２０年将达到３０００　美元，中国经济发展正式进人了人均ＧＤＰ２０００—　３０００美元的关键时期。　从实际来看，改革开放３Ｏ年，就全国来说，社　会主义建设发展所取得的成就举世瞩目，但同时，　东、中、西部发展不平衡，区域发展差异严重的现象　也越来越突出。就江苏来看，省域经济发展在全国　名列前茅，但同时苏南、苏中、苏北无论是在工业　化、市场化、信息化、国际化、城市化程度还是从人　均ＧＤＰ水平以及公共服务质量等方面，一直处于　发展不平衡状态，差距日趋加大。　区域问题或日区域发展不平衡、区域发展差距　拉大问题，历史地摆在了我们面前。为了缩小区域　发展差异、引导生产要素跨区域合理流动、实现区　域协调发展，提升国家或地区的整体竞争力，在新　时期、新阶段，党提出了实现区域协调发展的　重大战略。　一的“牛鼻子”，把一次绝佳的发展机遇牢牢攥在了　手心里。　ｆ一）区域经济一体化是世界经济格局变化的　主要趋势　１．所谓区域协调发展，就是适应市场经济的要　求，打破原有行政区域界限的，实现生产要素　的自由流动和优化配置，进行产业的合理分工和优　势互补，达到区域间经济社会发展的良性互动，谋　求区域的整体共同进步。　２．早在１５０多年前，马克思和恩格斯就指出：　“不断扩大产品销路的需要，驱使资产阶级奔走于　全球各地。”“资产阶级由于开拓了世界市场，使一　切国家的生产和消费都成为世界性的了……过去　抓住“牛鼻子”：区域协调发展是经　那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被　济全球一体化的本质要求　、当今世界正处在大变革大调整之中。无论是　各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖　所代替了。”　（１＇２５４－２５５）　３．经济全球化是现代工业和商品经济发展的　方兴未艾的新科技、广泛普及的信息化、日益　［基金项目］江苏省社科基金课题“促进和保障江苏科学发展的机制创新研究”成果之一　６７　维普资讯 http://www.cqvip.com

必然结果。纵观人类社会经济发展历史，经济全球　化是在资本主义自由竞争阶段，随着机器大工业和　商品经济发展到一定程度以后产生和出现的国际　经济现象。　键的环节，就是要把我们自己的资源整合到最佳状　态，构建起大中华经济圈，实现各区域的协调发展，　增强自己的综合国力；否则，内部发展无序或恶性　竞争，就会导致拱手让利给第三方，与其他国家合　作时综合实力就将大打折扣。　２．区域协调发展是科学发展观的内在要求。　党的十六届三中全会提出了以“坚持以人为本，树　立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人　的全面发展”，坚持“五个统筹”为基本内容的科学　２０世纪８０年代，特别是９０年代以来，完全意　义上的经济全球化，即涵盖国际流通过程和国际生　产过程，亦即世界经济再生产过程的全球化１３益兴　起。其主要表现为贸易全球化、投资全球化、金融　全球化和公司生产经营全球化，包括了国际流　通过程和国际生产过程的全球化。　区域经济组织作为实现经济全球化的纽带和　桥梁，也获得突破性发展。当今世界，各经济强国　都在通过实施区域一体化完善自身的经济安全战　略，全球区域经济发展势头强劲，区域合作形式已　经超过１６０个，区域一体化已成为世界经济格局变　化的主要趋势。据不完全统计，目前世界上１８７个　国家中，有８０％左右的国家均参加了不同的区域　经济组织。比较重要的区域经济组织有亚太经济　合作组织、欧洲经济共同体、７７国集团、非洲、加勒　比和太平洋地区国家集团、东南亚国家联盟、欧盟、　北美自由贸易区、西非经济共同体以及上海合作组　织等。　马克思恩格斯对经济全球化趋势的预见性论　断，在当代已经成为强劲的时代潮流。　４．经济全球化和区域经济组织的建立，对世界　经济产生了重大影响：其一，促进了世界经济增长；　其二，推动了世界经济有序运行；其三，有利于当代　国际经济的协调。　（二）区域协调发展与科学发展　１．我国的区域发展战略大体上经历了三个阶　段。改革开放前基本上实行的是以内陆地区为重　点的“均衡布局”战略；２０世纪８０年代以后实行的　是以沿海地区为重点的“不平衡发展战略”；到了　上世纪９０年代初，针对地区发展差距的扩大，首次　提出了“区域协调发展”的战略方针。不过，对于　区域协调发展要达到什么目标，一直以来并不十分　清晰。事实上，地区差距通常包括经济发展水平的　差距和公共服务及人民生活水平的差距。但是在　实践中，我们往往将这些目标不加区分且过多地强　调前者，以致出现开发投入巨大而居民生活改善缓　慢的情形。　中国要想融人经济全球化的时代大潮，争取在　世界及区域经济舞台上获得更多话语权，相应作出　一个负责任大国应有的更大的贡献，发挥更大的作　用，从而在区域合作上维护自己国家的利益，最关　６８　发展观。　党的十六届五中全会在总结我国社会主义现　代化建设经验的基础上，进一步提出了我国区域发　展的总体战略。　党的十六届六中全会把“落实区域发展总体　战略、推动各地区共同发展”作为构建社会主义和　谐社会的重大举措。　在２００７年政治局第三十九次集体　学习上强调，把区域协调发展摆在更加重要位置，　切实贯彻落实好区域发展总体战略。党的十七大　报告又一次强调指出：要促进国民经济又好又快发　展，必须推动区域协调发展，优化国土开发格局。　我国国民经济和社会发展“十一五”规划纲　要，专Ｉ＇－ＪＮ出一篇对促进区域协调发展作出了全面　规划，把区域协调发展提到了前所未有韵高度，这　标志着我国经济与社会发展进入了一个新的　转折点。　世纪之交，我们党提出科学发展观的重要思　想，统筹区域协调发展，相继实施西部大开发战略，　加快中西部地区发展；实施振兴东北等老工业基地　战略以及促进中部地区崛起的重大决策，是对邓小　平“两个大局”战略思想的实践继承和丰富发展。　如今，放眼东南西北，在区域发展总体战略格　局之下，全国每一个省份都在促进内部合作，打造　整体竞争实力理念指导下，不约而同打出区域协调　发展的大旗，开始冲出在既有行政区划内单打独于　的门槛，迈进合作共赢跨区域协调发展的新天地。　城市群、经济圈、产业带、协作区、工业走廊、辐射效　应……这些不时出现在我们眼前的名词术语，其背　后跃动着的是一个个充满生机活力的新的经济体：　珠江三角洲、长江三角洲、京津冀三大都市圈、环渤　海经济区、长株潭、马芜铜、中原城市群、成渝地区、　山东半岛、辽东半岛、福建沿海地区、大别山土壤侵　蚀防治区等共计近４０个。　中国一方面以科学发展观为根本指导思想，突　出抓好国内的区域协调发展，另一方面又本着合作　维普资讯 http://www.cqvip.com 共赢原则，积极融人经济全球化和区域经济一体化　的大潮，开展全方位、多层次、多领域、形式多样的　双边或多边经济交流与合作。　（三）区域协调发展形式多样　１．区域协调发展是全面建设小康社会的重要　战略任务之一。就江苏而言，全面实现小康，是指　苏南、苏中、苏北都要达到小康指标。而完成这一　重大战略任务，重点和难点不是在发达地区，而　在欠发达地区，这就要求我们大力推进区域的　协调发展。　根据区域协调的主体的区分，我国目前的区域　经济协调联盟主要有三种类型：第一种类型是跨地　带（跨多个不同发展水平行政区域）的区域合作。　２．区域协调发展也是保持整个国民经济持续　快速健康发展的需要。就江苏而言，苏南要想实现　“腾笼换鸟”，产业结构优化升级，离不开苏北的　“筑巢引凤”；同样，苏北的“筑巢引凤”，加快发展，　如“９＋２”泛珠三角区域合作。第二种类型是几个　省份组成经济区（跨处于同一发展水平的不同行　政区域）。比如徐州周边４个省的２０多个城市组　成淮海经济区。在市场经济时期，相距较近的城市　靠市场的力量互相联合共同发展，在国际上就是　“南南合作”的形式。第三种类型是组建大城市群　或大都市圈（以一中心行政区域＋周边行政区　域），这是近五年来区域合作发展最为迅猛的一种　模式。发展最快的当数以上海为中心、包括ｌ６个　城市的长江三角洲大城市群。　以上三种跨行政区域的经济联盟组成，实际上　形成了几种大的经济区域，它们之间也必然会产生　多种多样的经济联系，其相互协调合作，又将产生　丰富多彩的联盟样式。　二、占领“制高点”：区域协调发展助推　江苏实现“两个率先”　“两个率先”是党的几代领导人对江苏提出的　殷切期望，也是十六大之后党对江苏提出的发　展定位。“两个率先”是江苏全省人民在新世纪新　阶段奋斗前进的总目标，是江苏各项工作的总任　务。２００３年７月十届五次全会提出了江苏实　现“两个率先”的目标定位，即第一个率先是到　２０１０年左右，全省率先全面建成更高水平的小康　社会；第二个率先是到２０２０年左右，全省率先总体　基本实现现代化。只有实现省内各经济区域的协　调发展，同时加强与周边经济区域的协调，特别是　积极承接上海以及长三角经济区动辐射带动，实行　多边联动，合作共赢，江苏才会占领“两个率先”的　“制高点”。　（一）加强区域协调发展是江苏实现“两个率　先”的必然选择　江苏是全国经济发展最快的省份之一，但是与　国内外发达地区相比，江苏小康建设和现代化发展　还存在不少差距。从省域经济来看，三大地域发展　具有不平衡性。其中，关键是苏北。没有苏北的小　康就没有全省的小康；没有苏北的现代化就没有全　省的现代化；没有苏北的振兴就没有全省的崛起。　也离不开苏南的“空巢放鸟”。　３．区域协调发展势在必行，任务紧迫。就江苏　而言，苏南、苏中、苏北之间存在着同样的问题和差　距，而江苏“两个率先”的时代重任决定了江苏必　须在缩小区域发展差异、实现区域协调发展方面也　要走在全国的前列。　４．实现区域协调发展，任务艰巨，情况复杂。　就江苏而言，苏南、苏中、苏北的发展快慢，各有其　历史和客观原因，受长三角中心城市辐射带动的大　小，使苏南、苏中、苏北呈现快、中、慢的发展格局。　特别是区域协调发展的机制改革相对滞后，创　新不足，也是形成苏南、苏中、苏北处于不同发展阶　段的重要原因。　（二）江苏区域协调发展拐点出现　近年来，江苏坚持以理论和“三个代　表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，　在“两个率先”的伟大实践中，加强区域协调发展，　取得了显著成果，区域协调发展的拐点已经出现，　主要特点表现为：　１．三大区域充分激发内生动力，争先进位，竟　相发展。根据江苏省统计局最新统计，２００８年前　两个月，在全省区域经济的三大板块中，苏北、苏中　在工业、投资、消费和出口等主要经济指标上，呈现　出增幅超过全省平均水平的可喜局面。苏北、苏中　主要经济指标领先全省，除了原来的基数较低外，　最主要的原因还是近几年、省持续加大了　对苏北、苏中经济发展的支持力度，出台的许多政　策形成了越来越强的累积效应。布局于苏北、苏中　的沿东陇海产业带、沿海产业带，２００６年的主要经　济指标就已经超过了全省平均水平。苏北、苏中尤　其是苏北，在承接发达地区产业转移上还有很大的　发展空间，后发优势继续保持，因此，目前较快发展　的势头仍会延续。　２．区域协调发展的触角不断延伸，空间逐步拓　展。江苏实施区域协调发展，不仅有苏沪、苏皖、苏　６９　维普资讯 http://www.cqvip.com

浙、苏鲁等周边省际问的双边互动，也有融人长三　角、淮海经济区、长江经济带等区域经济联盟后的　多边联动、整体推动。如在以上海为中心的长三角　经济区域中，江苏明确提出把“学习上海、服务上　海、依托上海、接轨上海”，作为事关江苏发展全局　的竞争几近白热化，位次排名逐年变化。但同时，　全国各省、市、区的竞争，在层面上已基本达到　极限，有些地区所享有的国家优惠更是江苏无　法比拟。特别在区域协调发展方面，各省、市、区都　有自己的高招。建立区域协调发展的“开创性”体　制和“性”机制，从制度层面彻底改变过去习　惯用临时性手段、应急性措施解决问题，而不重视　从制度供给层面上解决问题的弊端，打造加快区域　的长远大计，全方位推动与上海的合作交流。力求　在服务中接受辐射带动，在合作中实现互利共赢。　重点共同抓好长三角区域规划的实施，加强区域问　产业分工和协作，加快建立区域现代立体化交通体　系，加大科教人才资源整合力度，积极推进区域间　生态环境共保，进一步完善区域合作交流机制，实　现从阶段性合作向长期的制度性安排转变，推进长　三角区域一体化。　３．省内区域协调发展的形式不断创新，内涵逐　协调发展的、机制“杀手锏”，加快解决制度供　给不足问题。这是凸显江苏新优势，实现江苏新跨　越的必然选择　。　从历史和现实来看，影响区域协调发展的一个　根本性制约因素还是制度（包括、机制）的障　碍。我国改革开放以来区域发展的实践表明，地区　经济社会发展的速度和水平往往取决于该地区相　步深化。进人２ｌ世纪，为了进一步统筹区域协调　发展，整体推进江苏的现代化进程和小康建设步　伐，江苏以生产力布局调整为突破口，先后建立了　沿沪宁线产业带，东陇海产业带，沿江产业带，沿海　产业带，沿大运河长江以北区域和沿灌河区域，南　京、苏锡常、徐州三大都市圈等多个区域经济联盟。　通过建立区域经济联盟，有效地促进了三大区　关、机制转换和创新的速度和水平；同样，区域　协调发展的速度和水平也取决于相关、机制转　换和创新的速度和水平。　从机制创新人手，开启区域协调发展的新　进程，是当前实现区域协调发展的现实选择和最佳　突破口。　域的产业转移、升级，进一步紧密了多方的经济关　系，增强了苏南的动力，推动了苏中的崛起，促进了　苏北的振兴。　区域协调发展已开始由过去单纯的对口支援、　（一）区域协调发展的既有约束　首先必须看到，由于、省的高度重视，　江苏区域协调发展的机制近年来处于建立完　善过程当中，但仍然存在着一些机制上的约束　和障碍，影响了江苏区域协调发展的推进和深化。　上的约束主要表现在以下几个方面：　１．领导。组织机构的建立是完成目标任　务的制度性保证。就协调区域发展来说，目前江苏　还没有成立专司统筹全省区域协调发展的领导机　构或综合职能部门。而且，每一具有区域协调性质　的经济联盟（经济带），也没有建立具有领导区域　行政权威的实质性领导协调机构。各区域协调经　济联盟（经济带）的运作，虽然以省级的宏观　部署为依据，但是如何及时有效地解决实际中遇　到的问题，却缺乏一种可以当即决断的领导体　制的保证。　挂钩扶贫发展到符合科学发展观要求，以市场为基　础，生产要素互通，产业布局合理，经济结构优化，　注重整体推进的区域协调发展阶段。江苏区域协　调发展的拐点已经出现。　（三）江苏区域协调发展思路清新　江苏省“十一五”规划提出了区域协调发展的　新思路：按照不同区域社会成员都享有均等化的公　共服务的要求，赋予区域发展新的内涵，形成区域　之问协调发展的新格局。优化生产力布局，全面推　进沿沪宁线、沿东陇线、沿海等区域开发。加强区　域分类指导，推动区域共同发展。明确空间功能分　区，构建空间开发新格局。健全区域合作互动机制。　三、打造“杀手锏”：区域协调发展与　“开创性”和“性”机制　目前，全国各省、市、区之间的竞争，领域不断　拓展、层次日益深化，特别是东部沿海发达地区问　２．行政管理。主要表现在以下几个方面：　第一，省管县尚未实行。　第二，区域行政尚未纳人议程。传统的各自为　政的地方行政管理催生的地方保护主义，加剧　了地区分割及恶性竞争，与市场经济背道而驰，成　①《人民Ｅ／报》２ｏｏ７年１Ｏ月１０日报道，辽宁沈阳市沈北新区作为该省唯一的综合配套改革实验区，在行政区划调整上　寻求突破，构建起区域协调发展的新平台，取得了显著成效。　７０　维普资讯 http://www.cqvip.com 为影响区域经济健康发展的深层根源。在对区域　政重组包括的行政区划重新调整和实行行政托管　资源进行重新配置与优化整合以实现区域协调发　展的进程中，如何进行区域行政资源方面的制度安　排与创新，推进府际关系协调方面的制度成长与　优化，成为当前促进区域协调发展中的一个重　要命题。　等主要因素来看，江苏目前在行政区划的重新　调整方面有所动作，但力度还不够大；在实行行政　托管方面还尚未起步。　从江苏的实际来看，区域内各地方通过倡　导方式成立的松散性协调组织已经出现，如以徐州　为核心组织的“淮海经济区联络处”，但是，具有刚　性的、制度化的、凌驾于地方之上的、具有某种　４．多极联动。多极联动的主体，既是单独　行政区域，也是跨行政区域组成的经济区域。对照　区域协调发展的目标，目前，江苏经济区域的划分　较为多样，既有大的经济带，也有许多属于“带中　带”的小经济带，如：苏南太湖经济带（包括昆山、　苏州、吴江、无锡、宜兴、溧水等）和苏西大运河旅　游带（包括扬州、高邮、淮安、徐州）等。近年来，各　行政权威的组织“行政性”尚未破题。“区域　协调发展领导小组”，一类组织，只是这种“跨行政　区”的雏形。　第三，行政重组有待深化。行政重组包括行政　区划重新调整和行政托管两项内容。　从行政区划调整来看，根据经济社会发展的实　际，进行了部分调整，但是，与区域协调发展的目标　要求还有不小的距离。　从行政托管来看，行政托管作为一种创新性的　行政重组形式，在江苏以至全国还都尚未起步。因　此，也是在行政改革上抢得先机的突破口。行　政托管可以使由于历史和现实等主客观原因而形　成的发展较慢地区作为委托方，把隶属的某一行政　区域全权交给某一发展较快地区在一定的时间内　进行管理，从而实现区域管理从管理理念到管理模　式都发生“脱胎换骨”的改变，尽快达到跨越发展　的目标。　行政托管的根本特点在于，被托管区域的行政　隶属关系不变，行政“所有权”没有改变，只是被委　托给“行政他方”，以新的理念和机制进行运作管　理。行政“经营权”的改变，可能产生在原有行政　框架内无法产生的行政效率、市场效能、经济效益。　相对于行政区划重新调整，行政托管不改变行　政区划的现有格局，因此，实行的权限在本级，　难度相对较小。　３．行政重组。长期计划经济中形成　的各自为政的行政管理及其催生的地方保　护主义，是市场经济下实现区域协调发展　的大敌。　实际上，地方保护主义不可能保护地方利益。　它违背经济规律，窒息企业生命力、竞争力和创造　力，损害投资和发展环境，阻碍全国、全省统一市场　的形成。被“保护”的企业，往往失去革新技术、改　进管理、开拓市场的压力和动力，做不大也做不强。　因此，建立实行行政重组势在必行。就行　经济带内部的协调性在逐步提高，但是各经济带之　间的联动性还明显不足。主要表现在：龙头的带　动、辐射、影响力还不充分；重点领域的合作，包括　建立区域金融、区域旅游、区域交通、区域环保、区　域会展、区域能源等，有的已开始逐步建设，但还有　待进一步完善，如交通、金融等；有的还需要大大加　强；区域统一市场的建立已经破题，仍须加速。　区域协调发展的空间有待进一步拓展。　（二）区域协调发展的现有机制障碍　机制上的障碍主要表现在以下几个方面：　１．动力机制方面：一是协调发展的动力更多的　来自，还没有彻底跳出“对口支援、挂钩扶贫”　的制度框架；二是还没有充分利用市场的优化配置　资源作用推动协调发展；三是还不是完全建立在双　方互利、共赢基础上的良性互动，因此，有的地方对　于协调发展不是完全自愿，动力不足。　２．保障机制方面：一是还没有一套相关法律、　法规保障区域协调发展的持续、规范进行，主要是　规范行为，破除地方保护主义；二是相关　改革尚不到位，如财税等，财政性的转移支付　还存在不规范，对资源输出型地区和欠发达地区的　扶持力度不够，不能保障区域协调发展的需　要；三是政绩考核标准，没有把推动区域协调发展　做为干部政绩的一项主要内容。现有政绩考核标　准体系基本还是立足局部效益，在一定程度上强化　了行政区划壁垒和地方保护，放任自我封闭，由此　出现只顾自己发展、不顾他人受损的困局，如水体、　空气等公共资源的污染。这种以牺牲他人利益为　前提的发展与区域协调发展背道而驰。　３．开放机制方面：开放是市场经济的本质特　征，封闭、保守，只取不予，将使区域协调发展成为　一句空话。开放首先是无形的观念问题，但是开放　也是有形的，需要具体的机制体现，可以表现在切　实的措施、手段上。　７１　维普资讯 http://www.cqvip.com

４．长效机制方面：在可持续方面，一是尚没有　建立以合理的产业分工格局，来形成区域协调发展　中的区域均衡大致可以有以下三种强度的设想，即　高强度均衡、中强度均衡和低强度均衡。具体地　说，结合现实的要求和区域差距变化进程的规律，　高强度均衡的目标是追求区域综合差距的缩小，主　要是区域人均收入水平差距的缩小、地均收入水平　差距的缩小等；中强度的均衡以追求基本公品　的均等化，包括基础设施布局的相对均衡、社会服　务设施布局的相对均衡等；低强度的均衡以解决　“消除区域性贫困”以及居民基本生活的保障为目　的固定格局，从而促使区域协调发展健康持续的机　制；二是对市场资源的“逆向”配置缺乏必要的扶　持、激励措施，如人才到苏北，没有相应的鼓励办　法，更多的是靠号召，靠道德力量的驱动，没有有效　的市场性吸引手段和实际利益；三是产业梯度转移　中，对环境保护因素考虑不够，随着产业的转移，也　将环境污染随之转移，使新的发展地同时面临着缺　乏可持续的困境；四是各地、各经济区域，尤其是经　标。从江苏的现实情况来看，目前追求高强度的均　济欠发达地区和区域的比较优势发挥还不够充分，　经济发展特色不够突出，建立在比较优势基础上的　长期协作、协调关系尚未牢固确立。　５．规划机制方面：一是虽然对全省进行了功能　区划分，使区域协调发展减少了盲目性，但是，还缺　乏功能区整体衔接配套机制；二是一些地区特别是　发展较快地区，尚未完全从根本上树立从全局出发　的观念，一定程度上强化了地方保护，不利于区域　协调；三是在区域协调时，不能优势互补，容易出现　重复建设，造成市场要素的浪费。　（三）区域协调发展与“开创性”　正如党的十七大报告所指出的，推动区域协调　发展，引导生产要素跨区域合理流动，核心问题之　一是必须遵循市场经济规律，突破行政区划界限。　区域协调发展的实践证明，只有做足做好突破行政　区划界限这篇大文章，才能推进区域协调发展取得　“又好又快”的实质性进展。　１．行政管理创新的目标定位。江苏区域　协调发展中的行政管理创新必须紧密结合江　苏区域经济差异的基本格局和发展态势，处理好以　下几个关系：一是正确处理与国家区域协调发展战　略的关系；二是要根据省域经济的特点，采取　适度可行的手段，促进区域的协调发展，逐步　缩小地区差距，尽力把区域经济发展的差距控制在　可承受的范围之内；三是要处理好不同类型区域之　间的关系。从总体上，要有利于全省整体经济发　展，从全省经济持续发展的战略高度，充分认识江　苏区域协调发展的战略意义，积极扶持欠发达地区　的经济发展。同时要顾及经济发达地区的利益，以　不削弱经济发达地区的经济发展为前提，促进各类　型区域的共同发展。从目前区域经济差异的基本　格局和发展态势来看，提升区域协调发展战略的地　位，着力逐步缩小区域经济差距，是江苏提升国际　竞争力、促进社会经济可持续发展的基本要求。　以具体目标的难易程度为依据，区域协调发展　７２　衡目标难度较大，因为这不是单靠的战略和措　施所能解决的。而低强度的均衡是当前必须解决　的社会问题，需要很好地加以解决，这是最基本的　要求，但把目标定位只限于此的话，协调发展仍然　是空话。在社会经济发展过程中，基本公品的　供给是市场经济条件下的重要职能之一，只要　基本公品的提供是相对均等的，对于各个区域　的发展来说就有了较为“平等的机会”，机会的均　等本身就是某种意义上的社会公平。所以，我们认　为，作为江苏区域协调发展的战略目标定位应放在　中强度的均衡上，通过省级的，逐步实现　基本公品的相对均等化供给，使教育、基础设　施、医疗等部门的布局逐步相对均衡。　２．行政管理创新设想。突破行政区划界限与　行政管理观念、创新密不可分。行政管理观　念、创新是一项复杂的系统工程，为了论述的　方便，我们将之分解为领导、行政重组和　区域行政三个方面。　（１）领导。“不谋万世者，不足以谋一时；　不谋全局者，不足以谋一域。”在推动区域协调发　展过程中，地方负有不可替代的重要责任。　在市场经济条件下，市场是配置资源的基础性　手段，生产要素在空间上的配置要遵循利益导向，　不能像计划经济时代那样，不考虑要素的回报要　求，运用行政手段，强迫要素按人们的主观意志而　不是按经济规律在空间流动。　但是，国际经验和国内历史经验均表明，在市　场经济中，对于区域发展，并非无所作为，而是　有着发挥作用的巨大空间，包括提供跨区域的基础　设施、引导地区合理分工、促进地区开展合作、支持　落后地区增强公品供给能力、鼓励发达地区带　动欠发达地区发展等。可以通过制定和实施　发展规划，或运用经济的或法律的手段，引导要素　向区域的目标区域转移；也可以运用财政转移　支付等手段，支持区域目标区域的社会事业　维普资讯 http://www.cqvip.com 发展。　属的某一行政区域全权交给某一发展较快地区在　一从全国来说，为了更好实施协调区域发展计　划，有专家建议成立一个由总理直接领导的　区域管理委员会（或称区域管理部），将目前分散　在许多部门的区域管理职能集中到区域管理委员　会，如将西部办、东北办和拟成立的中部办，在区域　管理委员会下设四个局，即东部局、西部局、东北局　与中部局。　就江苏而言，我们认为，为了更好实施协调区　域发展计划，首先，应当尽快成立省一级的“区域　定的时间内进行管理，实现跨越发展的目标。　行政托管同企业托管一样，不改变原行政区　（资产）的隶属（所有权）关系，只是行使管理权者　的改变。虽然行政托管可能像企业托管一样，会遇　到一系列问题。但是，只要思想，从有利于本　地区发展的大局出发，选准了受托方，确定托管期　目标，使人民群众看到将会得到的实际利益，从而　拥护托管，支持托管，所有问题都是可以解决的。　企业托管的成功经验证明了这一点。　协调发展领导小组”，或相应工作机构，专司区域　协调发展事务。其主要职能为：制定区域协调发展　的规划，研究区域协调发展的方针，解决区域　协调发展中出现的矛盾问题，创造有利区域协调发　展的宏观环境等。　（２）行政重组。党的十七大报告提出，推　动区域协调发展，要遵循市场经济规律，突破行政　区划界限。建立实行行政重组，是遵循市场经　济规律，突破行政区划界限，推动区域协调发展的　重要手段和形式。　企业重组、资产重组、债务重组……在由计划　经济到市场经济的转型时期，发生在经济　领域的种种重组现象司空见惯。即使在成熟的市　场经济中，以上重组现象也会必然发生。重　组，即是对原有资源按照一定原则重新组合，力求　取得在原来组合模式下不能实现的更大利益。　生产要素可以重组，行政资源也可以重组。就　行政资源对于经济发展所具有的重要作用来说，行　政资源在一定意义上也是一种特殊的生产要素。　对于区域协调发展来说，行政重组只是一种手　段，其根本目的是为了解决在原行政框架中市场资　源、生产要素无法产生更大效益，提高资源、要素的　使用效率问题。　这里所谓行政重组主要包括两种形式，一是行　政区划的重新调整；二是实行行政托管。其中，行　政托管是一种创新的行政重组形式。　行政区划重新调整。行政区划的变更调整，对　于促进区域协调发展具有不可替代的作用。打破　行政区划壁垒，从根本上破除地方保护主义的温　床，才能真正实现经济区域内要素资源优化组合，　发挥更大效益。　行政托管。企业托管，是指由亏损或经营效果　不佳的委托方将其所有的企业资产或项目交给受　托方在一定的时间内进行经营管理，实现资产的增　殖。行政托管，是指发展较慢地区作为委托方将隶　（３）区域行政。在对区域资源进行重新配　置与优化整合以实现区域协调发展的进程中，如何　进行区域行政资源方面的制度安排与创新，推进府　际关系协调方面的制度成长与优化，成为当前促进　区域协调发展中的一个重要命题。实行“区域行　政”的行政管理格局，是区域协调发展所需要　的开创性行政管理新。　美国哈佛大学的竞争战略专家Ｍ・波特在　《竞争论》一书中，专门讨论了地点的竞争问题，提　出了著名的“地点的悖论”。他认为：“经济地理在　全球竞争的时代里，涉及一个悖论：当一个经济体　拥有快速的运输和通讯，很容易接近全球市场时，　地点仍是竞争的根本。可是，一般看法认定，技术　和竞争的改变，会削弱地点的许多传统角色……标　准化的元件、信息和技术很容易通过全球化取得，　但是更高层面的竞争仍然有其地域界限。进人２１　世纪后，地点只会更重要。”［　］‘　。）　地点的竞争何以如此重要呢？波特教授根据　客观的横向的国别研究，得出结论：区域产业集群　的诞生、发展和衰亡，皆与其所在地点的竞争能力　息息相关。而地点的竞争能力的高下，关键又与地　区能否更好地发挥作用，积极制定合理的产业　集群有很大关联。由此可见，以一定区域内各　为核心的区域公共管理主体必须发挥其公共　职能，为区域经济的统一及区域竞争力的提升创造　良好的外部条件与制度环境，区域行政由此具备了　产生的前提基础。　区域行政是在地方行政基础上的重构与延伸，　主要指由该区域内的为适应区域经济发展要　求而进行的府际关系建构与行为调整，相对于地方　行政而言，是一种新的超越一地方二分体系架　构的行政范式。主要表现为一定区域内的两个或　两个以上地方，为了促进本地区的发展，实现　社会资源的合理配置与利用，以区域为作用范围而　相互协调合作，对公共事务进行综合治理的一种行　７３　维普资讯 http://www.cqvip.com

政管理活动与制度安排。　在区域行政的实现形式方面，比较有代表性　的，如美国、加拿大的“州际协议”［。］　¨、英国的　地方协会　］（　、澳大利亚委员会等　等Ｌ５　Ｊ，这些形式在某种程度上都取得了成功，为地　自己的事情，同时也是需要龙头拉动地区的事情，　因此，需要全省共力。　（２）提高发展龙头的集聚、辐射、带动能力，进　一步强化苏锡常、南京和徐州三大都市圈的区域中　心地位，进一步增强龙头企业的集聚、辐射、带动能　方的跨区合作与资源整合提供了有效的制度　安排，可资借鉴。　区域行政的实现形式可以划分为两大类型。　类是比较刚性的制度化“行政性”，是凌驾　一力，促进产业集群形成。龙头的强大离不开借助他　力，因此，龙头崛起后的带动、辐射、影响力必须相　应提高。　（３）进一步加强包括建立区域金融、区域旅　游、区域交通、区域环保、区域会展、区域能源等在　于地方之上的具有某种行政权威的组织，由上　级授权，自上而下对相关组织进行协调；另一　类是比较柔性的非制度化的“系统性”协商，　是区域内各地方通过倡导方式成立的松散性　协调组织。　就江苏而言，目前，比较柔性的非制度化的、区　域内各地方通过倡导方式成立的松散性协调　组织已经出现。但是，具有刚性的、制度化的、凌驾　于地方之上的、具有某种行政权威的组织“行　政性”尚未破题。　第一步，在各经济联盟（经济带），建立跨行政　区的协调机构，作为省的派出机构，领导该经　济区域的协调发展事务，如“沿江产业带发展协调　小组”、“东陇海产业带发展协调小组”等。由省级　分管领导担任领导小组组长，由协调机构驻地党、　政主要领导担任常务副组长（或由该区域内相关　行政区领导轮流担任），下设办公室，由该区域内　相关行政区有关职能部门负责人以及省宏观经济　管理职能部门有关负责人组成。　第二步，在“领导小组”这类具有“跨行政区政　府”的雏形意义的协调机构的基础上，由省级　授予这类组织必要的行政决断权，作为一种特殊　的、享有部分职权、履行部分职能、能够协　调府际关系的、具有多元复合性质　特点的“区域　机构”组织，使其成为具有刚性的、制度　化的、凌驾于地方之上的区域行政署理机构。　当然，其根本职责，是促进区域经济协调发展，一般　不担负社会管理职能。　３．多极联动。建立多极联动，可以保　证各功能区、各行政区、各大小经济区的发展的相　互借力，相互助力，融合共生，整体推进，提高市场　要素的合理配置、流动、利用效率，取得区域经济社　会发展新突破。　支撑多极联动的框架包括：　（１）做大做强龙头。从区域协调发展角度说，　做大做强龙头，不仅仅是处于龙头位置的少数地区　７４　内的重点领域的合作。比如徐州可以利用作为区　域中心城市的有利区位条件和地位及丰富经验，举　办各种区域会展，为区域特色产业、特色资源提供　一个展示的平台，为周边省区提供更多的发展机　会。同时加强区域会展资源的整合，实现信息共　享，共同打造会展业的区域性品牌，使会展经济成　为区域经济发展的强劲动力。　（４）加快区域统一市场的建立完善。区域统　一市场的建立，一方面可以促进区域经贸合作，促　进货物、服务和资金自由流通；另一方面可加强区　域商业竞争力，增强投资者对整个区域经济的信　心。区域统一市场的建立完善，目前应注重几个方　面：一是逐步建立健全规模不等、层次不同、功能各　异的区域性市场体系。包括泛区域大市场、省级区　域市场、地区级区域市场、基层区域市场等不同层　次、规模和功能的商品流通中心，最终构成完整的　泛区域市场体系，即形成区域内相互依赖和相互协　作的统一大市场格局；二是培育一体化消费品市　场，清除性障碍，支持各地工商企业联手建立　跨区域、跨行业的大型连锁企业、物流配送中心、专　业批发市场或专卖场等，发展现代流通业；三是培　育一体化的资本市场，加强金融、贸易合作，促进资　金与商品流通；四是培育一体化的科技教育市场，　通过高校合作和科研合作，通过技术联合攻关和网　上技术市场等形式和渠道，建立科研教育的协作网　络和交易网络；五是培育一体化的劳动力市场，特　别是人才市场，促进劳动力和人才的合理流动和有　效配置。　（５）进一步拓展区域协调发展的空间，除省内　联动之外，还要积极构建与长三角、周边省市和经　济区域的联动。　（四）区域协调发展与“性”机制　加快区域协调发展的步伐，强力推进区域协调　发展取得实质性成效，必须突破原有的协调机制框　架，赋予协调机制新的内涵，创设“性”的区域　维普资讯 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协调发展机制。　１．“双飞”机制。所谓“双飞”机制，一为飞地　机制、二为飞人机制。　（１）飞地（ｅｎｃｌａｖｅ）本来是地理学上的一个重　要概念，它是指位于其他国家或行政区域内而与本　国或本行政区域不相毗邻的领土或辖地。　就飞地的本意而言，是指历史形成的、既定的　飞地经济的省份。但就全省而言，站在区域协调发　展的高度，把飞地经济作为新一轮经济发展的突破　口和助推器，尚处于起步阶段，还缺乏相应的制度　设计、供给。　这里需要对“行政托管”和“飞地”的关系做一　点补充说明。所谓与机制的区别是相对的而　不是绝对的。相对于机制具有更大的确定性，　机制相对于具有更大的灵活性。我们把行政　或跨行政区域的一种“嵌人”事实。但在区域　协调发展的框架中，飞地又可以是一种“人为”现　象，即根据区域协调发展的需要，改变某一行政区　托管界定为一种，是因为行政托管作为一种创　新的行政管理方式，可以作为一种制度性的安排加　域内部分辖地的“身份”属性，使其成为一种“飞　地”。因此，“飞地”可以有多种内含，一种是“行政　飞地”，就是指改变原有行政隶属关系，将乙地的　某一下辖行政区转划为相邻或相隔的甲地，使该行　政区成为甲地的一块“行政飞地”。这种行政区转　划应当是在甲、乙两地存在较大差异的情况下进　行，目的是以最直接的方式，利用先进的发展理念　和有利资源条件，以最快的速度，实现该行政区域　的发展提速。这也可以看作是现有对口支援协作　形式的升级板式。　“行政飞地”形式上看，是区域行政隶属关系　的调整，但实质上反映的是按照生产力发展要求实　现的一种生产要素和生产组织管理者的“优胜劣　汰”意义上的优化组合。通过这种优化组合，生产　要素由“死”变活，生产潜能　被埋没浪费变为得　以充分释放。　“行政飞地”具有行政托管的色彩，但二者又　不尽相同。后者不触及行政隶属关系的调整，只是　将某一行政区域交由一个人或一个团队管理；前者　则是区域行政隶属关系的彻底改变。　另一种是“经济飞地”。“经济飞地”就是经济　“飞出地”跨越行政区到乙地建立自己的经济园　区，利用经济“飞人地”的既有资源，建立诸如“能　源飞地”、“工业飞地”、“粮食飞地”等。对于经济　“飞出地”和经济“飞人地”来说，这种“经济飞地”　在经济社会方面都实现了互利共赢。目前，苏南、　苏北一些县市联合建设经济开发区，部分地具有了　“经济飞地”的属性。如徐州沛县的大屯煤电公　司，企业关系隶属上海市，是上海在苏北的一块能　源“飞地。”　飞地经济是一种新的经济发展方式，是现代市　场经济发展的必然产物。飞地经济是近几年来在　我国兴起的一项新兴事物，一些省份和地区已经把　它作为新一轮经济发展的突破口和助推器，加以大　力推进并取得了一定的成果。江苏也是较早发展　以确定。我们知道，行政托管并不改变委托地的行　政隶属关系，只是对其管理者的重新选择。由此产　生的利益的分配等问题会较少，操作时易于把握。　飞地由于涉及相关行政区域行政隶属关系的变更，　需要双方或多方以至其上级甚至多重上级的认可，　在利益的分配等敏感问题上容易产生不协调，因　此，只适合在条件许可的地方实行，而不宜作为一　种确定性的制度（）安排。　（２）“飞人”机制，是指甲地领导跨行政区到乙　地任职。主要包括异地任职和交叉任职两种形式。　异地任职情况现在已较普遍，除一些特殊部门　的领导必须实行的异地任职现象外，近年还基本形　成一种制度性安排，就是由经济发展较快的苏南地　区选派干部到经济欠发达的苏中、苏北地区任职，　促进这些地区的发展，取得了一定的效果。　交叉任职，一是指甲地领导不免去原职同时担　任乙地领导。交叉任职一般适用于区域发展差异　比较大的地区之间；二是指省级宏观经济管理部门　领导同时兼任地方负责人。一人身兼两任，熟　悉两地（种）情况，制定发展规划和计划时，可以同　时考虑两地（种）需要，切实起到“协调”的作用。　这种安排对于协调不同行政区域共同发展，不失为　一种有效途径。　这种交叉任职情况在干部任用中已有先例，但　一般都是作为一种应急性的特殊安排。从区域协　调发展的需要出发，交叉任职可以确定为一种常态　机制，不是处于某种无奈选择而是有意识的制度性　安排。　“双飞”机制的要旨是打破行政区划界限，充　分发挥市场机制作用，实现生产要素自由流动。这　里需要强调三点：第一，以往人们在讲到生产要素　时，并不包括行政资源这一要素。实际上，在市场　经济的大格局下，在区域协调发展的大背景框　架中，行政资源不仅可以当作一种生产要素，而且　也是一种十分重要的生产要素。行政资源重新配　７５　维普资讯 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置，合理利用，使其发挥最佳效能，已经是势在必行　的发展趋势。第二，为了有效履行社会管理、公共　服务等职能，国家有必要划分省、市、县等行政区，　这样才能各负其责。但是，行政区的划分既是绝对　产业转移。第二，要健全合作机制，鼓励和支持各　地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合　作，形成以南带北、南北同发展的格局。合作　机制是一种协议性的分工，从江苏省的实践看，有　成功也有失败：如果是搭台，百姓唱戏，成功的　机会就会大一些；相反，如果是搭台，唱　戏，就不会取得成功。第三，要健全互助机制，发达　地区要采取对口支援、社会捐助等方式帮扶欠发达　地区。第四，要健全扶持机制，按照公共服务均等　的，又是相对的。从经济发展的角度看，应当弱化　行政区意识，要打破行政壁垒，适时建立顺应市场　经济需要的行政区划格局，谋求经济的突破性进　展。第三，“行政飞地”的建立，还需要行政管理体　制的改革做保证。　２．动力机制。区域协调发展的动力包括市场　化原则，加大对欠发达地区的支持力度。第五，要　驱动、推动以及各方互动三个方面。其中，在　当前阶段，应坚持市场是基础、为主导、互动是　关键的原则。随着市场经济的完善以及行政　区意识的弱化，职能实现外部转移，与企　业、其他非组织之间职能重新调整和组合，政　府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及　非组织，防止职能的“越位”，同时将属于　自己的职能收归所有，避免职能的“缺　位”。通过职能的外部转移，明确“能做　什么，不能做什么”，“该管什么，不该管什么”，政　府的主导作用将逐渐消退，代之以服务型的确　立，在有所为和有所不为中，发挥了的推　动作用。　缩小区域发展差异、实现区域协调发展，市场　与的推动缺一不可。世界各国区域经济发展　的历程和经验表明，在区域差异扩大和弥合的过程　中，市场机制和都在发挥着重要作用。市　场机制作用下的要素流动，既可以扩大差异，也可　以缩小差距。单纯通过市场机制实现区域协调发　展，是一个社会成本巨大而又十分漫长的过程。政　府的作用在于根据市场机制的作用情况适时　弥补市场的缺陷，实现市场机制与的有机　结合和相互补充。如果选择正确，能够实现与　市场机制的互补和互动，则可保证区域协调发展。　反之，则会导致区域发展差异的扩大。由此可见，　区域协调发展的动力来源于市场机制作用以及在　此基础上的的选择机制。　从区域协调互动机制来看。党的十六届五中　全会提出，形成区域间相互促进、优势互补的互动　机制，是实现区域协调发展的重要途径。这就是　说，区域协调发展是要以一个地区的发展带动其他　地区的发展，而不能以牺牲其他地区的发展为代价　来换取一个地区的发展。　实现互动，第一，要健全市场机制，打破行政区　划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导　７６　健全补偿机制。当甲方为了乙方的利益需要作出　某种牺牲让步的时候，乙方必须依补偿机制给予甲　方适当的补偿。或者加大财政转移支付力度，增加　对欠发达地区特别是开发区域、禁止开发区域　用于基本公共服务和生态环境补偿的财政转移　支付。　互动机制的核心和基础是明晰协调各方的利　益主体地位，保证协调的双方都能从中受益，要发　挥两个或多个积极性。如果只是强调一方的牺牲　付出，而另一方单纯获益，这样的协调往往只能是　纸上谈兵，很难取得实实在在的效果。　３．长效机制。建立长效机制，核心在于保持区　域协调发展的内在永续动力，要着重解决以下关键　问题：一是由单纯的对口支援、挂钩扶贫式的协调　发展方式，转变为合作共赢，互利互惠。建立以合　理的产业分工格局，鼓励和支持企业特别是上下游　企业在区域内开展更大范围的分工合作，形成区域　互补共生、互惠互利的合作关系，形成区域协调发　展的固定格局，从而促使区域协调发展健康持续的　机制；二是对市场资源的“逆向”配置给予必要的　扶持、激励措施，如人才到苏北就业，干部到苏北任　职，应有相应的鼓励措施，以有效的市场性吸引手　段和实际利益为必要的驱动力，改变更多的是靠号　召、靠道德力量驱动的现状；三是产业梯度转移中，　重视环境保护因素，把可能产生的环境污染消除在　产业转移过程中，做到产业转移而环境污染因素不　转移，使新的发展地不再面临环境污染的困扰，走　出不可持续发展的困境；四是各地、各经济区域，尤　其是经济欠发达地区，更加充分发挥比较优势，在　协调发展中突出自身特色，找准自身位置，建立起　在比较优势基础上的长期协作、协调关系。　经济欠发达地区的比较优势目前主要表现在：　（１）开放经济条件下生产要素流动性的增强为经　济增长提供了良好的国际、国内融资和技术引进条　件；（２）巨大的劳动力成本差距；（３）巨大的区域内　维普资讯 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潜在消费市场；（４）持续快速的经济增长态势等　方面。　制，开放门户，推及市场要素的合理流动以及是否　敢于打破行政区划，实现创新发展等。　（三）区域协调发展与“创新型”发展　４．保障机制　（１）建立健全法律保障机制。改革开放之前，　各地发展经济按照统一下达的指令性计划要　求进行，管理社会则依据立法与，地方在　相当长的时期内没有立法权，也没有这方面的需　求。随着经济改革不断深入，指令性计划范围　大幅减少，地方自主发展经济已成为推动经济发展　的主动力。省域经济蓬勃发展，地方自我管理的需　区域协调发展要打破行政区划，促进生产　要素合理流动，缩小地区发展差距，实现区域共同　发展，这是中国特色社会主义创新发展的实践，是　增强自主创新能力的具体体现。这种创新的实践　需要创新的和机制作保证。另一方面，在这种　创新的实践中，把被实践证明是行之有效的措施上　升到制度层面，补充、完善现有机制，提出新的　求也急剧增加。根据实际需要，各省（区、市）以及　一些较大的市陆续被赋予立法权，并纷纷出台了大　量的地方性法规，为本行政区域及经济发展提供一　个良好的法制环境。立法相对于地方而言，往　往是原则性强、操作性弱，在执行过程中即使制定　了实施性的地方性法规，也因各地规定不尽一致，　进而使遇到的问题不能从区域发展的角度得到妥　善解决。所以，区域经济发展中存在的问题还需要　在区域内统筹解决，需要在区域内建立起长效的法　律机制，依靠刚性法律手段整合经济区域资源，约　束和行为，鼓励和规范地方间的区域　合作，根除地方保护主义的温床，保证经济区域协　调发展具有均衡性和连续性，真正做到有备无患。　（２）完善转移支付等财政机制。在欧美等西　方发达国家，国内也存在地区差距，但这种差距主　要表现在经济发展水平上，而在公共服务水平上几　乎没有差异，人均收入差距也不大，这是因为提供　公品服务是的基本职能，通过转移支　付、社会保障等公共财政工具，可以实现地区之间　的均等化。　实现江苏区域协调发展，也应当将公共服务水　平的均等化放在首位，要加大省级对苏中、苏　北地区的财政转移支付，尽快使那里的教育文化、　医疗卫生、道路交通、公共设施等向苏南看齐，让居　住在省内不同地区的人民都能享受到大致相同的　公共服务，分享江苏快速发展带来的成果和实惠。　（３）建立突出区域协调发展的政绩考核指标　体系。突出区域协调发展的政绩考核指标体系，应　当包容这样一些主要内容：是否真正贯彻落实科学　发展观，是否切实不断深化深化行政改革，是　否努力建立服务型，是否积极扩大自身的辐　射、带动能力或增强接受辐射、带动的能力，是否着　力谋划产业升级和经济结构的优化，是否注重生态　保护和资源节约，是否不断完善巩固市场经济体　制度安排，又是实践创新的延续和深化。　创新也是一种生产要素。制度层面的创新更　为根本。制度层面的创新属于创新的范畴。　制度创新的根本目的是保证其他作为生产要素的　创新因子能够自由地发挥、充分地施展。如果制度　对创新要素自由发挥和施展形成了束缚，就必须坚　决破除旧制度的藩篱；如果创新要素的流动和运用　还缺乏法制化的制度保证，即没有建立起有助于保　护公平竞争的游戏规则，那么首先要做的就是通过　制度的安排，从根本上消除竞争的无序和运行的　失范。　创新意味着“变”。中国人其实很懂得“变”的　道理。古代先哲就有很多论“变”的思想。《易经》　强调一个“易”字，实质上就是讲“变”。《易经》所　说的“井道不可不革也，故受之以革”，说明了在市　场经济环境中，“以变应变”，不断创新，才可能在　市场上站稳脚跟；《易经》所说的“穷则变，变则　通”，强调了“变”的目的是为了“通”，在市场经济　条件下，、制度、、机制等必须促进保证各　市场要素的自由流动，畅通“穿行”于各经济区域，　最大限度发挥它们的作用。当然，这首先又要求政　策、制度、、机制的设计安排必须通市场法则、　通国情、通世界潮流、通发展趋势。　随着实践的不断深入，区域协调发展的理念也　在不断创新。“市场为基础，为主导”是目前　指导区域协调发展的基本原则。然而在２００７年底　举行的一系列深化长三角地区协调发展战略研讨　中，有关领导和学者开始提出，区域协调发展的指　导原则应该是“市场为主导，来推动”，显然这　是对以往指导原则的一种深化，甚至是一种“颠　覆”。由“市场为基础，为主导”升华为“市场　为主导，来推动”，更加强化的是市场的作用，　从而也是对在区域协调发展中作用的一种弱　化。但是，这种强化和弱化更加反（下转第８１页）　７７　维普资讯 http://www.cqvip.com 区域过小，拓宽发展空间已成为事关高新园区生存　和发展的一项紧迫任务。当前，管委会要根据北海　市土地利用总体规划以及全市构建“一带两湾”新　格局的要求，着手做好规划选址工作。　（七）营造创新创业环境，突出抓好园区技术　务工作，积极探索初创型科技企业成长的新路子。　三是引导核心区的正五海产等现有基础和条件较　好的企业，通过引进优势产业主体技术、专利、软件　和必要的关键设备、专门人才等，提高企业自主创　新能力和水平。　与产品创新公共服务平台建设。总体而言，就是扎　实推进“产学研”结合，形成“官产学研资介”体系　的建设，使高新区“一招三引”取得新成效。一是　稳步推进科技企业孵化器建设，努力为科技创业者　提供创业发展服务平台；扎实推进北部湾海洋产业　与生物技术孵化器、北部湾海洋技术研究中心的建　设。二是充分发挥银河、国发博士后工作站及北海　银河、国发、北生等３个自治区级工程技术研究中　心等创新载体的作用，为科技企业提供公共技术创　新平台；协调做好北生、银河、国发３个孵化器的服　当前，北部湾已呈现出风生水起的发展态势，　中国与东盟一轴两翼的新格局正在逐步形成。北　海高新区一定要利用好这一前所未有、绝无仅有的　历史性机遇，发扬“勇于创新、富有激情、开放包　容、合作共赢”的高新区精神，努力将北海高新区　建设成为“科技新区、生态新区、人文新区”，为广　西北部湾规划的实施作出积极贡献。　［责任编辑：钟山］　（上接第７７页）映了市场经济的本质特点，进一步　规范、明确了今后在管理经济事务中的地位和　作用。尤其可喜的是，这种弱化在区域协调发　展中的“强势”姿态的声音，并不仅仅出自学者之　场而为的推动，区域协调发展应该坚持“市场为主　导，为推动”的原则，强调市场“无形之手“的　力量，至于“有形之手”则只是实现市场需要　的一种手段。　［参考文献］　［１］马克思恩格斯选集：第ｌ卷［Ｍ］．北京：人民出版　社。１９９５．　口，同时也是的心声。这标志着对在经济　发展中自我角色的确认和归位。　当然，在区域协调发展中究竟是坚持“市场为　基础，为主导”还是“市场为主导，来推　动”的原则，我们认为，并不应强求统一，而应该区　别对待。因为无论是“市场为基础，为主导”　［２］（美）Ｍ・波特．竞争论［Ｍ］．北京：中信出版社，２００３．　［３］Ｒｉｃｈａｒｄ　Ｓｉｍｅｏｎ．“Ｒｅｃｅｎｔ　Ｔｒｅｎｄｓ　ｉｎ　Ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ　ａｎｄ　Ｉｎｔｅｒ－　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　Ｒｅｌａｔｉｏｎｓ　ｉｎ　Ｃａｎａｄａ：Ｌｅｓｓｏｎｓ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ＵＫ？”　还是“市场为主导，来推动”，都有其合理性，　都是区域协调发展到一定程度和阶段的必然要求：　当区域内市场发育不够成熟完善，区域内的经济发　展差距比较大，区域协调发展尚处于初始阶段的时　候，在区域协调发展中必然发挥着不可替代的　主导作用，区域协调发展应该坚持“市场为基础，　为主导”的原则，强调“有形之手”的力　量；从未来区域协调发展的战略趋势来说，当区域　［Ｊ］。Ｒｏｕｎｄ　Ｔａｂｌｅ，Ａｐｒｉｌ，２０００，Ｖｏ１．３５４，Ｉｓｓｕｅ　Ｉ．　［４］张可云．区域大战与区域经济关系［Ｍ］．北京：民主与　建设出版社，２００１．　［５］Ｈｅｎｄｙ　Ｐｅｔｅｒ．“Ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｌａ　Ｒｅｌａｔｉｏｎｓ：Ｅｎｓｕｒｉｎｇ　Ｉｎ－　ｆｏｒｍｅｄ　Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　Ｐｏｌｉｃｙ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ”［Ｊ］．　Ａｕｓｔｒａｌｉａｎ　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｍａｒｃｈ，Ｖｏ１．　５５，Ｉｓｓｕｅ　Ｉ，Ｐ．１１，１９９６　［６］王川兰．多元复合：区域行政实现的构想［Ｊ］。社会　科学，２００６，（４）．　内市场发育比较成熟完善，区域内的经济发展差距　比较小，区域整体发展达到一定水平程度，区域协　调发展进入制度性发展阶段的时候，在区域协　调发展中发挥的作用亦将由主导变成为一种顺市　［责任编辑：舒生］　８１