一、治理现代化基本价值与公共权力制约基本要素 二、治理现代化与公共权力制约的内在逻辑和变革 演瞄 高度耦合 治理现代化追求民主、法治、责任、公平和正义等价 值，这与公共权力制约的基本要素相耦合。民主涉及公 民对公共权力的监督：法治要求依法执政，将公共权力关 人类为了生存发展，维护社会稳定，必须合理协调相 互利益，使各种意志或行动达到相对平衡，公共权力作为 联结不同利益个体的纽带，它的存在却是必要的。然而， 公共权力的存在本身体现着一种强制性，可能导致不公 平性或公共权力异化现象产生。整个治理模式的革新进 程包含着公共权力存在形态和运行方式的变迁过程，即 ２５ 进制度的笼子里；责权对等是公共权力制约的重要内容， 问责制便是对这一理念的贯彻；公平和正义等是公共权 力制约的根本取向。此外，治理现代化所主张的参与主 体多元化，绩效考核科学化，达成治理的共识性，增强治 理的协同性，以及追求信息公开透明，展示治理诚信，提 向着公共权力不断分化和不断追求公平、公正和科学高 效的公共权力运行方式转变。 （一）治理现代化与公共权力制约的内在逻辑 高治理的质量等等，以上这些都是公共权力得到合理和 有效制约所需的基本要素。在某种程度上，一个国家或 政党的治理能力高低，表现为公共权力是否得到合理制 约。可见，治理能力现代化程度与公共权力制约的合理 传统的统治型模式或管理型模式下的公共权力运作 方式是简单粗暴的，更多考虑公共权力主体的意志。例 如，在西方国家君主时期，君主的执政行为只是统 治，而不是治理。统治实践主要是由统治者对维持并延 伸公共权力的最经济方法的预期所决定，并且“统治实践 受限于统治领域对其放任和剥夺之预期”，“当统治者预 期对政权的服从会构成对公共权力的严重剥夺时，就会 改变政权”。 ”由此，现代治理模式是在民主国家出 性和有效ｌ生陧度密切相关。治理现代化过程不仅涉及领 导者个人的价值观和治理能力，而且涉及领导改革 等方面，其中核心问题是合理有效制约公共权力。治理 现代化所追求的公民的督导能力与参与能力的提高，既 是衡量治理现代化程度的标准，并且有利于对公共权力 形成合理和有效制约。 现之后才有的。现代治理模式主要功能在于组织“竞 中图分类号：Ｄ５２３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—５９４７（２０１７）０１—００２５—０５ 摘要：治理现 化．是社会革新的应有之意。治理现 ．化要求通过一系列体系与机制来时公共权力运 行方式做出规定，以保证公共权力在正确的软道Ｅ运行，从而实现．对公共权力的合理并有效制约。可以 说，公共权力制约的内在逻辑蕴藏于治理现代化之中。治理现 要求公共权力运行方式发生变革，即 从公共权力在运行过程中不受制约或受到有约，向着有效合理制约公共权力的过程不断演变。这种 演变过程为治理现 ｛＝提供基本动力，治理现 匕又为公共权力制约提供蹈径支持。通过探寻治理现ｌ代． 化进程中的公共权力制约路径，来进一步推进治理现 匕，从而为实现合理并有效的公共权力制约提供 基础保障作用。 关键词：治理现代化；公共权力制约；路径选择 作者简介：马正立，党校博士生，研究方向：党的学说与党的建设。（ｊ 公赛”，满足各领域竞争需要，防止由于公共权力分配的不 约之间的关系所揭示的治理现代化的实现过程包含着构 蕃公开不公平，或者公共权力异化或滥用导致的政治共同 建合理和有效的公共权力制约机制的基本路径。以我国 为例，计划经济时期公共权力运行更多表现为强制性特 理体合法性的丧失。传统的统治型模式或管理模式与现代 治理模式的主要区别是分别建立在控制和权威的差别之 上的。也就是控制所涉及的要素是最高权威、政治统一 体、统治和统治者；最高权威所涉及的要素是主权、国家、政 府和治理者。现他台理模式所追求的“自我管理”与“民主 管理”等方式都要求从根本上对公共权力进行合理和有效 的制约。此外，由于治理现代化过程中，公共权力得到不 断分化，公共权力主体呈现多元化，公共权力运行方式多 样化，需要通过一系列体系与机制来对公共权力运行方式 等做出规定，这便更加需要对公共权力进行合理和有效的 制约，避免不受制约的公共权力造成社会解体。 罗伯特・达尔曾揭示出公共权力运作方式包括强制 性公共权力运行方式与诱导性公共权力运作方式。传统 治理模式中多表现为强制性公共权力运作方式，公共权 力表现为单向度的运作过程，很少受到外在制约，也很难 建立合理和有效的公共权力制约机制。现代化台理模式 中更多强调诱导性公共权力运作方式，内在要求建立一 套完整的公共权力制约机制。现代治理模式要求公共权 力客体的意志的介入，这也是诱导性公共权力运作方式 的核心。治理现代化的推进往往表现为诱导陛公共权力 运作方式的出现呼Ⅱ于着公共权力制约机制不断完善。因 此，在某种意义上，公共权力是否受到合理和有效制约构 成了传统治理模式与现代治理模式的根本区别。 治理模式变革中的每一个方面或每一个环节中都渗 透着公共权力，附带着公共权力发挥作用所留下的印 记。由于公共权力自身具有不确定性、扩张性和腐蚀性 等负面特征。 因此，制约公共权力是任何治理模 式变革不可忽略的因素。现代化治理模式本身包含着合 理有效的公共权力制约机制。在某种意义上，以诱导性 公共权力运作方式为特征的现代治理模式与公共权力制 约机制的构建之间互为前提。一方面，现代治理模式为 公共权力制约提供了可能性，打通了强制性公共权力运 作方式所堵塞的公共权力制约道路；另一方面，只有合理 构建公共权力制约机制，治理现代化才可能不断推进，否 则公共权力主体可能把强制性公共权力作为第一选择。 治理现代化要求从强制性公共权力向诱导性公共权力运 作方式的转变，诱导性公共权力运作方式与公共权力制 征，而市场经济时期公共权力运作应表现诱导性特征。 公共权力运作方式的这种转变对公共权力制约提出迫切 要求。因为，治理现代化过程本身是一个普遍分权的过 程。这个过程中，尽管具体行使公共权力的人的价值观 念和思维方式的根本转变需要一个逐步发生的过程，但 也正是法制意识、道德素养和心理准备的相对落后和不 断累积使公共权力制约机制的建立显得更加迫切。 （二）治理模式与公共权力运行方式的变革演进 人类有史以来，治理模式与公共权力运行方式之间 联系紧密。公共权力运行方式影响着治理模式的形成过 程，治理模式是公共权力得以有效运行的基础，为公共权 力的运行过程提供空间支持。治理模式与公共权力运行 方式相对应，公共权力运行方式作为治理模式的外在表 征，随着治理模式的变革而发生转变。在此过程中，公共 权力制约方式也不断演变。可以说，在某种程度上，治理 模式间接影响着公共权力制约方式，公共权力制约方式 的演变也为治理模式的革新提供支持力量。 传统统治和管理模式下，公共权力更多表现为统治者 和管理者的公共权力，拥有并实际运用公共权力的主体呈 现一元，Ｉ生１顷向。“一旦传统不再为人所承认的时候，原先的 传统公共权力就变为暴力”。口 “除非能制服公共权 力，使它不是为某一伙狂热的暴君服务，而是为了全人类 服务”。 现代治理模式则要求治理者不能垄断或者 独占公共权力，实际运用公共权力的主体应呈现多元化， 这便为公共权力主体之间的相互制约提出根本诉求，同时 要求向多元协商互动式的服务型治理模式的根本转变。 公共权力制约诉求的提出给传统管理模式带来冲击。调 整治理思路，转变治理模式是对公共权力有效运行的有力 回应。与此同时，治理模式的转型使治理方式或治理手段 发生转变，这又促进公共权力进一步分化，引发公共权力 结构和公共权力格局的进一步演变。公共权力嵌入治理 模式之中，是治理模式的本质性存在方式，并从根本上决 定治理方式或台理手段。在统治型和管理型模式下，公共 权力的结构性功能表现为对社会的全面主导，更多采取一 种自上而下式的一元化权威的全面管理与控制方式。在 统治型和管理型模式下，公共权力运行与公共权力制约往 往是自上而下，存在不受控制的公共权力。而现代民主社 会主张公共权力的有限性，相应地治理模式更多追求多元 互动的协商方式。治理现代化视域下公共权力制约是自 共权力 保证公共权力的合理有效运行，并始终在正确的运行 轨道为整个国家和人民眼务，这是政党控制公共权力的合 下而上与自上而下相互交织状态，任何公民可以依据法律 赋予的权利监督公共权力运行，任何公共权力都必须受到 相应制约，不存在游寓于制约之外的特 从我国历史来看，战争年代的管理方式以公共 法性来源。政党的重要作用是将民众的各方面诉求和多 元利益输差到公共权力运行中去。因此，公共权力的委托 人——民众是衡量公共权力合理并有效运行与否的主 体。政党在控制公共权力的同时，要建立接纳的顺畅 权力集中、激励严格、横向公共权力制约相对缺乏、公共 权力流向自上而下为特点。民主集中制的组织原则在执 行过程中倾向于集中，这种组织结构适应了战争环境对 决策、政治执行效率高的要求。¨ ∞建国之初，我国的 公共权力配置的总原则是“中国党领导的议行合一” 制，公共权力实际运行中仍存在一些问题。例如，公共权 力高度集中，党政关系问题，与地方关系混乱等，结 果导致公共权力监督缺位、公共权力异化、“人治”和 等现象存在。由于对所导致的一系列问题认识不全面， 往往将原因归结于与个别人的脱离群众等思想认识有 关。因此，解决上述问题的思路更多着眼于思想教育和 整风运动等方式来制约公共权力。十三届三中全会开 始，提出：必须借助、法律和等手段的制 度化安排，实现对制约公共权力的合理有效制约。改革 开放以来，我国在合理并有效制约公共权力方面取得了 一些成果。推进治理现代化要继续巩固和发展这些成 果，同时不能忽视一些亟待解决的问题。例如，战争 年代形成的党的一元化领导所遗留的弊端，法律体系不 完善问题，公共权力运行得不到合理和有效制约问题等 等。这些问题的存在不仅导致治理能力降低，阻碍治理 现代化进程，也与治理现代化所要求的对公共权力进行 合理和有效制约的理念相违背。因此，探索治理现代化 进程中所内蕴的公共权力制约路径，将公共权力制约的 有效实现与治理现代化有初结合是当务之急。 三、公共权力制约路径内蕴于治理现代化之中 治理现代化的推进对公共权力运行方式的转变提出 基本诉求，也为公共权力运行方式的转变提供路径支 持。由此，打破公共权力运行的封闭性和神秘色彩，让公 共权力回归本色，使公共权力运行更具民主化、科学化和 法治化，实现对公共权力的合理并有效制约，从而为进一 步推进治理现代化提供内在动力。 （一）提高治理意识，推动民主发展，保障权利制约公 渠道，根据民主需求来推动公共权力合理并有效运行，这 本身也是政党对掌权者的约束。因此，政党是横跨公共权 力与民众之间的桥梁。在公共权力授予阶段，政党组织要 对公共权力授予过程严格把关，把政党的精英输送到 中去。在公共权力运行阶段，政党组织主要通过制度架构 和授权关系来约束和管理公共权力的运行。公共权力来 源民众的法授，其生成逻辑是民众权利的多元化诉求，依 靠民众权利的诉求或意志来制约公共权力是现代治理模 式的应有之义。治理现代化要求治理主体在行使公共权 力过程中，广泛地与民众协商，有效整合民众的多元诉求， ２７ 得到广大民众认同，这便对进一步发展民主提出基本要 求。现代治理模式强调治理主体问的合作共赢，这便内蕴 着区别于传统的统治或管理模式中的民主性因素。现代 治理模式区别传统统治或管理模式的关键是民众的政治 意识强度和政治介入幅度。在传统统治或管理模式下，公 共权力运行主要依靠自上而下推动，仅仅需要社会少数人 的参与，而现代治理模式通过多元互动方式准动公共权力 运行，必须依靠广大民众的普遍参与。现代治理模式的自 下而上的公民参与式系统治理网络特点，为权利制约公共 权力提供路径支持。那么在治理现代化的推进ｉ擢中，具 体女 ｌ司。更 晤 蔓地实王Ｊ ０带０约 力口』 首先，在治理现代过程中需要提高治理主体的治理 意识，包括提高掌权者和民众的治理意识。一方面，提高 掌权者的治理意识，这有利于领导干部树立正确的公共 权力观，自觉破除思想，强化公职人员的宗旨意识， 从而消除“公共权力崇拜”和公共权力异化的现象。另一 方面，增强民众治理意识，包括参政意识与自主意识，鼓 励民众积极参与公共权力运行的各个环节。治理主体治 理意识的提高需要通过创新教育和宣传等方式来实现， 以此形成一定的治理环境，为治理意识的培育提供肥沃 土壤。其次，应培育和引导基层民众自我组织和自我管 理。引导基层组织健康发展，实 黧一 来之与实间政现公府公共之共权间权公力力配共之置权间力，中的划央相分与互，地组制方织约之内。部间主公机要共构包权上括力、职国配家能置与上，社政和会党人 员上的公共权力划分。在此过程中应注意解决党代会、 全委会和会的公共权力关系中存在的问题。确保职 能与机构、事权与财权、公共权力与责任相匹配。与此同 时，在理顺以上公共权力关系基础上，合理公共权力运行 机制，防止和矫正公共权力异变与决策失误，更重要的是 在党的领导下，保证党的主张与人民的意志有效贯彻。 此外，公共权力制约有一个限度，以不动摇党的领导地位 和人民民主地位为基础，以不影响决策和执行的效力为 限度。治理现代化强调治理主体之间的协作，中国 党作为治理主体相互之间的协调者，应不断提高自身建 设水平和执政能力。通过继续探索科学、民主、依法用权 的有效方式，从而保证公共权力的高效运转。 另一方面，在治理现代化进程中，通过限任方式实现 公共权力制约公共权力。所谓限任就是对掌权者的任职 时间加以。 ” 社会主义的历史和现实昭示，对 掌权者的任职时间加以，不仅有利于国家领导层切 实贯彻民主集中制和集体领导原则，防止和个 人专断的发生，而且有利于防止国家领导层年龄结构的 老化。此外，通过限任管住“一把手”公共权力也是必需 的。深化干部人事制度改革，使党和国家机关都严格实 行法定任期制。可以通过届期与权位相互配合 方式来实现限任。值得注意的是在限任过程中要依法明 确规定限权范围，对选任制领导实行不折不扣的任期制； 同时，依法明确领导干部的任期目标，严格实行任职目标 责任制，并相应地控制领导干部在任期内的职务变动。 （三）推进治理体系建设，提高治理能力，实现法治制 约公共权力 随着治理现代化推进，公共权力的方式也不断 发生变化，通过法治方式来规范公共权力运行是现代治 理所应采取的主要方式。从公共权力运行机理来看，通 过法治方式来规范公共权力的委托、运行与收回过程是 对掌权者的无形约束，也为实现政治民主创造了更有利 的环境。治理现代化的关键是使公共权力运行法治化， 通过着眼于治理体系建设，使依靠法治化的治理体系管 权可以更好地“落地”和运转。治理体系所包括的价值、 结构、制度体和运行等体系都与公共权力运行紧密相 关。价值体系的构建不仅需要执政党和国家确立依法管 权用权理念，还需要形成确立、维护、运行公共权力制约 理念的行为与道德规范。结构体系包括执政党、司法和 力运行的基本规则。这些规则是公共权力运作必须遵循 而不能背离的刚性约束，构成治理主体有效运用公共权 力的基本遵循。实现公共权力运行的法治化必须对公共 权力运行程序的各个环节进行合理设定。尤其明确规定 行政机关，协商参议与代表机关、公民及社会组织、 市场中的企业组织等，这些是公共权力制约的基础。制 度体系包括党内制度，以及党的领导下管理国家各领域 运行的法律法规等，这是公共权力制约的保障。运行体 系则是指公共权力与民众权利的互动过程，这是权利制 约的展开过程。如果一个社会要维系高水平的共同体， 政治参与的扩大必须伴随着更强大、更复杂和更自治的 制度体系。 通过推动治理体系现代化建设，实现法 治方式约束公共权力应着重于构建科学有效的制度体 系。也就是强调现代公共权力秩序的建构和调整，均以 法律规范作为基石。这种公共权力制约的显著效用是： 对公共权力运行施以合乎社会公平正义要求的强力约 束，以建构和维护一种规范的公共权力运行秩序；使公共 权力沿着已明确规定的法治化运行程序和明确划定的法 治运行轨道上运行；能够以法治所特有的惩戒机制，使滥 用公共权力者面临受到制裁的风险，使其不敢逾越法律 界限。从法律上确保一切违反和法律的公共权力滥 用都能够得到严惩，保证公共权力的配置与运行始终处 于公共权力扩张与缩减的平衡状态。 治理体系现代化对治理能力提升起到一定推动作 用，二者共同为有效制约公共权力提供路径支持。治理 能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。口 治 理能力的提升涉及治理主体科学有效运用法治方式规范 公共权力运行的能力。首先，要以明确的法律规范，确认 治理主体行政公共权力的法律基础，使治理主体的职权 范围法治化。治理主体在运用公共权力过程中必须有明 确的法律依据，以此才能提高治理主体行使公共权力过 程的法治化能力。此外，法治笼子的设计重在权责一致， 需要依据权责对应原理设置公共权力运行边界，根据权 责对等原则，在相应的法治框架内明确公共权力被滥用 的情形，规定其应承担的相应责任，从而保证程序正义过 程中效率的实现。其次，科学、严密的公共权力运行程序 是公共权力规范运行的基础，也是治理主体的能力提升 的前提保障。 ¨ ∞ 公共权力运行过程混乱无序，必然 导致公共权力越轨或行使失当，造成治理能力的下降。 程序是制约公共权力运行的重要机制。程序构成公共权 治理主体行使公共权力的方式、方法和步骤，使公共权力 运行的各个环节在时间和空间上相互衔接，在功能上相 互协同，从而真正形成密闭的环来实现公共权力运行过 程的法洽化。公共权力运行程序的法治化，是彰显公共 权力运行程序刚性与尊严的有效途径，也是提升治理能 力的有效方式。因此，应按照程序正义与程序法定原则 的要求，积极推进公共权力运行程序法治化进程，把公共 权力运行程序上升为国家法律。最后，用法治约束公共 权力过程应注意法律设计流程应体现民主精神，“就 是一张写着人民权利的纸”。凹 法律制定过程应具备 开放性和实践性，保证公民的知情权，这是为了保证法治 中的“法”为良法，也就是体现并可以实现公共利益 最大化的法律。与此同时，通过将民主过程等纳入法治 ２９ 化体系之中，避免民主的随意性，使公民依法了解和掌握 公共权力运行情况，从而更好保证公共权力制约过程的 法治化、民主化和科学化。 参考文献： …Ｉ【 哈罗德・Ｄ・拉斯韦尔公共权力与社会—一 项政治研究的框架［ＭＩ．上海：上海人民出版杜２０１２． ［２１周光辉．共权力的合法性 长春：吉林出版 集团有限责任公司，２００７． ［３】【 波特兰・罗紊公共权力论【Ｍ】＿无友三泽北意 商务印书馆．２０１４． 【４］刘智峰国家治理论【Ｍ】．北赢中国社会科学出版 ￣ｋ，２０１４． 【５］王寿枨公共权力制约与监督研究【Ｍ］．北煮 党校出版｝土．２００７． 【６］［ 塞谬尔・ｐ・亨廷帆变化社会中的政治秩序 【Ｍ】王冠华，刘为等译上海人民出版｝土ｊ２（）（）８． 【７】*．切实把思想统一到党的十八届三中全会 精神上来ｔ１］．求是２０１４（１）． ｆ８］Ｎ德民中国特色公共权力制约和监督机制构建 研究【Ｍ１．北京人民出版社，２０１ １． 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