Ｌｅｇａｌ／法制 栏目编辑：张弛 内河海事行政处罚中存在的问题及对策 文／余杏云 摘 要：海事行政处罚是海事管理机构保障法律实施、维护水上交通安全秩序的一个重要手段。通过分析内河海事行政 处罚中存在的突出问题，提出相应的解决对策，以改善执法工作，促进依法行政。 关键词：内河海事自由裁量权行政处罚 海事行政处罚工作中存在的问题 １、法定罚款数额偏高，实际操作 性不强 上５万元以下的罚款”；同比《中华人 民共和国共和国海上行政处罚规定》 第十六条“船舶和船舶上有关航行安 全、防治污染等重要设备无相应的有 效的检验证书的……（二）属于经营活 动中的违法行为，有违法所得的，对船 舶所有人或船舶经营人处以违法所得 的３倍以下、最多不超过３万元的罚 以控制行为合理性 实际上违法行为具体情况千差万 别，立法者又无法预见到所有可能发 生的情形，为了更好地弥补立法的局 限性，也为充分发挥执法人员的主观 能动性，法律授予了执法机关一定的 自由裁量权，以更好地实现立法意图， 实现社会公正。 随着海事执法的深入，执法人员 在运用自由裁量权时常发生矛盾和偏 差。如《中华人民共和国内河交通安全 《内河交通安全管理条例》（以下 简称《内河条例》）作为内河最高等级 的法律法规，发挥着不可替代的作用。 但条例规定处罚标准偏高，实际操作 难度很大。条例在“法律责任”这一章 里，共有２８条，罚款下限最低为１０００ 元的有２条，罚款下限２０００元的有２ 款；对船长处以本人违法所得的３倍 以下、最多不超过３万元的罚款，并扣 留船员职务证书１２个月至２４个月直 至吊销船员职务证书。（三）属于经营 活动中的违法行为，无违法所得的，对 条，罚款下限５０００元的有２条，其余 罚款下限均在１００００元以上。由于内 管理条例》关于行政处罚的幅度最大 的从１万到１Ｏ万，小的也从５０００至 河船舶尤其是经济欠发达省份内河船 舶普遍存在吨位小、缺陷多、效益低等 问题，这些船舶不仅搞营运，往往也承 担着家的功能，居家带口、以船为家的 现象十分普遍。当被查处停下来，船民 船舶所有人或船舶经营人处以３００元 以上１万元以下罚款；对船长处以 ２００元以上１万元以下的罚款，并扣 留船员职务证书６个月至１２个月。” ５万，加之各地经济发展水平不同，海 事监管部门在执行程度上的差异性， 因此在不同水域对同一违法行为依法 做出的处罚决定存在很大差距，再加 能打“持久战”，并且很多船来自同一 个地方，执法行为过于强硬，很容易引 《中华人民共和国共和国海上行政处 罚规定》适用于在中华人民共和国（简 称中国）管辖沿海水域及相关陆域发 生的违反海上海事行政管理秩序行为 的船舶，这类船舶相较仅在内河航行 上各地海事管理机构对《行政处罚法》 第二十七条关于从轻减轻处罚规定的 使用，处罚结果更是相差甚大，甚至好 发群体堵航事件，严重危及水上交通 安全。 几倍。例如超载船舶，《内河条例》规 定，超载运输货物的，由海事管理机构 《内河条例》第七十九条“伪造、变 造、买卖、转借、冒用船舶检验证书、船 舶登记证书、船员适任证书或者其他 适任证件的，由海事管理机构没收有 关的证书或者证件；有违法所得的，没 收违法所得，并处违法所得２倍以上 的船舶而言吨位大、效益高且国际化。 但同一性质违法行为，沿海水域处罚 幅度却比内河低１倍，内河海事行政 处罚难度可见一斑，很多海事监管部 门只能按照减轻处罚程序实施行政处 罚。 责令改正，处２万元以上１０万元以下 的罚款，可实际工作中，由于法定处罚 数额过高，执法人员自由裁量权过大， 很多海事管理机构都在法定数额以 下，内部制定本辖区的处罚细则，以规 范自由裁量行为，尽量避免“人情罚” ５倍以下的罚款；没有违法所得或者 违法所得不足２万元的，处１万元以 ２、执法人员自由裁量权过大，难 等现象的发生。 ５２ ＣＷＴ中国水运２０１２・５ ３、执法监督力度不够，监管不扎 实 由于海事工作自身的特殊性和外 部监督的局限性，滥用自由裁量权、以 缴代罚、以罚代纠等现象时有发生，而 水上安全监管监督制约机制与手段目 前也相对滞后，这些问题得不到及时 地检查和纠正。执法监督机构力量非 常薄弱，执法装备落后，不仅人员数量 不能满足面广量大的执法工作需要， 而且新招录的执法人员由于刚进入执 法队伍缺少必要的专业知识与法律培 训，在进行执法、处理案件时必然会遇 海事部门监管格局；将船舶检验、船员 培训等职能从海事机构剥离，完全社 会化；设立职能制和矩阵制相结合的 内部组织结构模式；运用现代技术，变 革海事管理方式；改财政差额拨款为 全额拨款财政模式，使执法部门彻底 摆脱收费压力；充分考虑相对人需求， 优化内部工作设置流程。 行政权力缺乏监督必然导致腐 败，行政行为缺乏监督必然失去公正， 到困难，使基层行政执法工作出现疏 漏。而执法监督缺乏必要措施和手段， 难以对日常行政执法活动进行有效的 指导与监督，影响了执法监督的权威 性。 这是从长期的实践中得出的经验论 断。要加强对行政权的监督，变注重事 后督查为注重事前、事中督察，健全执 法提示、警示制度，深化源头治理，有 效防止和及时矫正行政管理上的不当 行为和违法行为，确保海事行政执法 对策 １、加强法制建设，尽快出台配套 法规及实施意见 一３、大力推进执法队伍建设，打造 流海事执法队伍 一的严肃性、公正性。 行政执法责任制是近年来为促进 执法机关正确履行执法职责而探索总 结出来的一种监督方式，对提高执法 支高素质、高水平的执法队伍 《内河条例》于０２年６月颁布实 施，至今已９年了，且从未修改，为适 在水上安全监管中发挥着至关重要的 作用，因此要尽快地吸引更多的优秀 人才不断地充实海事行政执法队伍， 不断提高海事行政执法队伍的学历层 次与专业知识水平，为公正执法提供 人员的法制观念和法律素质，克服“有 法不依，执法不严，执法不公”的现象， 应迅速发展变化的水上交通安全管理 形势，应尽快完善和修改现有的海事 法律法规，处理好海事法律法规的“弹 使行政机关及其行政执法人员严格按 照法定职责、权限和程序办事。因此， 要严格贯彻执行行政执法责任制，建 性”和执法的“可操作性”的关系，要考 虑到各级海事部门对不同等级船舶及 单位的不同要求，逐步地解决自由裁 人才保证；加强执法人员的职业道德 教育及执法队伍作风建设，不断增强 执法人员的大局意识、责任意识、争先 意识和忧患意识，树立爱岗敬业、团结 立并完善执法责任制的配套措施，例 如通过建立健全执法监督制度，加强 对法律法规规章执行情况的检查；通 过实施执法评议考核制度，及时发现 并纠正违法行政行为；对出现问题的 量权过大，在特定领域无法可依等问 题；其次是提高行政立法的质量，努力 实现良法之治，要站在管理相对人的 协作、恪尽职守的工作作风，转变工作 理念，树立执法为民、服务社会的执法 理念；有层次、有重点地对行政执法人 员进行业务技能法规综合培训考核， 立场和促进水运经济发展的高度来看 待规则的制定，在加快行政立法的同 时提高立法质量。 执法部门和执法人员进行建议和提 醒；通过建立违法行政过错责任追究 制度追究违法行政的机构和人员的责 任，使行政执法责任制落到实处。 同时要强化外部监督，增加行政 机关工作的透明度，通过聘请社会监 要使执法人员尤其是基层执法人员了 解和掌握本部门、本岗位贯彻实施的 法律法规，熟知自己的法定职责、权限 和执法责任，不断提高行政执法人员 的整体素质和执法水平，着力打造一 支“政治过硬、业务精良、作风清廉、纪 律严明、行动快捷”的执法专业队伍。 ４、建立健全执法监督机制，强化 内外监督 ２、改革完善海事行政监管 国际上大多数国家的海事管理采 取的是集中管理模式，即相应的海事 管理机构集中行使水上安全管理权， 乃至水域环境保护和资源开发保护 权。我国应进一步深化水上安全监管 督员、公布投诉电话、设置举报信箱、 邮箱等方式，扩大民众监督举报的渠 道，发挥社会力量和单位内部制约两 个因素的积极性，不断提升监督效能。 改革，统一行使水上安全管理权 的海事机构；改变一个地区存在多个 （作者单位：九江市地方海事局） ＣＷＴ中国水运２０１２・５ ５３
