我国地方公共服务法治化的路径选择

第42卷第6期

内蒙古民族大学学报（社会科学版）

Journal of Inner Mongolia University for Nationalities (Social Sciences)Nov. 2016

Vol. 42 No. 6

我国地方公共服务法治化的路径选择

连儒来#，昝冲

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(1.内蒙古民族大学经济管理学院，内蒙古通辽028043'.北京农学院文法学院，北京102206)

〔摘要〕当前我国公共服务迅速发展，公共服务民营化、公共服务主体多元化等新的状况不断出 现，但传统的法律制度像年龄越来越大的保姆,看着数量逐渐增加同时又快速成长的孩子，越来越力不从心。 在现代社会中，通过公共服务法治化途径来规范公共服务的发展，无疑是最有效、最具有可行性的路径，但公 共服务法治化是个复杂、系统的工程，不仅需要在具体层面完善公共服务法律规范，还需要明晰一些方向性 的基本问题，拟就上述问题进行探索。

〔关键词〕地方；公共服务法治化；建设路径

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1671 — 0215(2016)06 — 0058 — 04

一、有效提供公共服务是提高政治合法性的重 要途径

世界著名的管理大师杜拉克提出:“当前社会不 是一场技术，也不是软件、速度的，而是一场观 念上的。”1对于公共服务而言，在理念层面除 了树立保障公民、维护公共利益等关系到公共 服务本质的核心理念外，对有效提供公共服务的重 要性更应当有清醒的认识，尤其是公共服务的相关 人员，应当从国家长治久安的高度认识其重要性。 (一）公共服务对政治合法性的影响

随着社会从农业文明向工业文明、自给自足的小 农经济向市场经济的转变，整个社会发生了重大的变 化，进而对每个人的生活方式、社会关系等产生了重 大的影响，对国家政权也提出了新的要求。对此，一 个多世纪前，法国著名公法学家狄骥就已经敏锐地意 识到这一点，他说:“在整个世界范围内发生的经济和 工业的深刻变迁逐渐创设出各种新的、所担负的 义务。人们之间明显存在的相互依赖关系、经济利益 的连带关系、不断加强的商业联系、智力成果与科学 发现的广泛传播，都向国家施加了组织提供这些公共 服务，以及长期保障国际交流的责任。”2

在这种情况下，社会生产关系的根本性的变化

导致个人对社会、对国家产生较大的依存度;随着民 主意识的提高，民众也越来越多地认识到国家政权 又对保证公民基本生活应当承担相应的义务，认识到 国家政权能否做到这一点是国家政权是否具有合法 性的重要体现。为此，在社会关系发生重大变化的 情况下，国家必须承担相应的义务、履行相应的职 责，才能要求公民服从，亦即才能获得“合法性”，而 国家承担的这个义务就是公共服务，公共服务就是 指有义务实施的行为。

(二)各级应提高认识、增强责任感

“任何合法的，必须能够继续掌握生存照顾 之功能，易言之，与政变便有了‘新技巧3若 能够给人民更好的生存照顾，便可取得合法性。”® “最好的是管制最少的，这完全正确+ 旦同样 正确的是:最好的也是提供服务最多的”'(。 为此，为了维护国家政权的长期稳定，维护国家的长 治久安，各级、各个部门及相关公共服务人员应 当真正认识到，能否为公民有效提供公共服务是各级 是否具有政治合法性的重要判断标准。尤其在 公共服务民营化过程中，应对公共服务义无反顾地承 担“最终给付担保”责任，同时努力提高各公共服务组 织提供公共服务的能力，不断提高公共服务的质量，

*〔基金项目〕本文系内蒙古自治区教育厅高等学校科学研究项目“通辽市公共服务面临的问题与对策研究”(项目编

号:NJSY12138)的研究成果。

〔作者简介〕连儒来，内蒙古民族大学经济管理学院副教授，主要研究方向为公共行政的走向。

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不断满足公民日益增长的公共需求。而其中，法律完 全是某种规则的明确表达和一系列社会事实的产 物——

在在公共的压力之下，为了使自身获

得最可能大的力量，而认为有必要将这些社会事实作 为一项规则。大多数的法律在现实生活中都是为了 组织和运营公用事业而颁布的。因此，法律首先是一 种调整公共服务的法律。“在对权力的掌握和履行某 些职责的义务之间便出现了一种密切的联系。人们 非常明确地意识到了这种联系，并且也要求这种联系 自身能够为的法律义务提供充分的依据。因 此，对我国而言，目前尤为重要的是完善公共服务法 律体系，将各级应当承担的公共服务责任用法律 间内，通过运用成熟的理论或借鉴、移植他国的法律 制度，从而全面建构系统、先进的法律体系+旦缺点 是可能存在所设计的理想化的法律体系脱离本国、

本地的实际情况，进而导致这些法律规范的实际适 用效果低，甚至发生这些建构的理想化的法律规范 不起作用而原来的规则仍然发挥调整相关领域法律 关系的基础性作用的状况。因此，两种路径各有优 缺点，其本身并无优劣之分，关键是在某种特定环境 下，哪种路径的优势可以得到更好的发挥。虽然我 国目前从到地方都积极进行着发展公共服务的 探索，但我国真正重视、发展公共服务的时间短，可 供总结、升华的有价值的经验不多，要想在较短时间 的形式确定下来，并在公共服务实践中将相关理念内 化为指导各公共服务组织和相关公共服务人员行为 的理念，促进公共服务法治化的发展，以不断提高国 家政权的合法性。

二、公共服务法律体系的建设路径

关于法律体系的发展道路问题，在实践中有两 种发展路径，即经验理性主义与构建理性主义。“著 名经济学家、哲学家和法学家哈耶克提出关于人类 社会存在两种完全不同进路的认识论:一是经验(或 进化)理性主义，二是建构理性主义。在法律领域， 即是法律进化主义和法律建构主义。前者认为法律 是社会已有规则的体现，它并非人类理性设计的产 物或政治智慧的架构，而是人类行动的非意图的结 果，其代表人物有祁克、休谟、萨维尼、梅因以及哈耶 克本人等，其具体实践为英美经验理性主义的法治 化道路;法律建构主义则认为法律是理性制定的产 物。所有的制定都是，也应当是审慎思考、设计乃至 重构的产物，其代表人物有培根、奥斯丁、霍布斯等， 其具体实践为欧洲国家建构理性主义的法治化 路。 而 公 的 ， 的导引下前行的。应该说，我国的法律体系总体上倾 向于法系，其发展、完善的路径也与法系国 家近似。因此，从路径依赖的角度上看，采用建构理 性主义模式发展公共服务法律体系，符合我国的法 治化思维惯性。从两个路径的实际效果的角度上 看，经验理性主义路径强调的是对实践经验的总结、 积累，其优点是通过逐渐总结的经验升华为法律规 范有深厚的现实基础，相关法律规范针对本国特有 的法治情境，适用性强+旦缺点是经验理性主义需要 一个长期的积累过程，且容易出现经验总结而成的 法律规范不协调、整个体系缺乏系统性等问题。而 构建理性主义恰恰相反，其优点是能够在较短的时

内构建较为全面、系统、先进的公共服务法律体系， 主要采取建构理性主义的路径更能满足我国当前的 需求。这就需要我国发挥“后发优势”，积极借鉴西 方公共服务法治发达国家的经验。当然，在借鉴西 方经验的同时需要紧密结合我国的基本国情，对西 方的一些经验进行本土化改造，以强化其适用性，减 少“水土不服”的症状的出现。

但另一方面，如前面所分析的，经验理性主义有 其独到的优势，在我国国情与西方存在较多差异的 情况下，经验理性主义同样在相当长的时间内也是 一个不可或缺的公共服务发展路径。为此，我国公 共服务 化的路 以 理性 为 ， 以经验理性主义为辅，二者有机结合，共同促进我国公 共服务法治化的高质量、快速发展。

三、“服务型建设”与公共服务法治化之间 的关系

我国目前正处于经济转轨、社会转型期间，复 杂、异质和多元的社会特征及我国独特的国情，要求 我国的相关改革应当采取稳健、渐进模式进行。具 体对于公共服务的发展而言，由于我国长期实行计 划经济，作为最主要的公共服务组织(在某些领 域甚至是唯一的公共服务组织）的状况仍然存在，第 三部门还未真正发展成熟，社会公共服务的提供主 要还是依靠各级来实现。从自身改革开 始，由作为强势的自上而下推动公共服务的发 展，是目前我国发展公共服务很好的一个切入点。 从实际效果上看，对于促进机关从“机关本位- 向“公民本位”转变、增强服务意识起到了一定积极 作用。但同时应当指出的是，目前所进行的从建设 服务型角度发展公共服务的探索，具有一定的 局限性&

首先，这种“自上而下”的由各级推进公共

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服务发展的模式，与当代公共服务发展的“多中心- 协作发展的趋势及辅助性原则不相符，既不利于公 民及其他自治组织自我提供公共服务的精神的培 育，又不利于“协作生产型”(“协作生产”是指这些情 况，在其中消费者的积极介入是高质量物品或者服 务生产的必要投入)公共服务的发展，也不利于其他 非的公共服务提供主体的成长，容易出现社会 越来越依赖提供公共服务的现象％

其次，这种模式下公共服务的发展主要靠各级 推动，而目前各级在市场经济条件下的职 能定位在某些情况下仍不够清晰，容易造成“越 位”“错位”现象再次频繁出现；由于“内部性”问题的 与有机结合，强调国家在充分反映的公共服务 法律制度的框架下依法保障公共服务优质、高效地 供给，努力实现公共服务法治化，才是我国公共服务 发展的健康、稳定的路径。

四、完善我国公共服务法律体系

我国当前缺乏一部统一的公共服务基本法，以 从总体上确定公共服务的基本原则、对与地方 公共服务职责进行合理划分等事关公共服务整体运 行、发展的基本规范。对于如何制定公共服务基本 法，有两种思路，一为另起炉灶，制定一部全新的公 共服务基本法+二为借鉴澳大利亚等国的做法，结合 存在，且在缺乏立法机关及司法相关有效的配套监 督措施的状况下，可能出现地方被相关利益集 团“俘获”，与利益集团合作在提供公共服务的名义 下开展一些实际不利于全社会福利增加、不利于公 民基本权利保护的事项，甚至出现利用提供公共服 务之机“寻租”、侵犯公民基本权利等背离公共服务 正确方向的现象。

再次，这种发展模式总体上具有一定的随意性， 缺乏稳定性、系统性，存在“运动化”“格式化”的倾 向。

从促进公共服务长期、稳定发展的角度上看，公 共服务的发展不能仅仅依靠各级推动、发展，还 应当有效结合“自下而上”的全民参与方式共同促进 公共服务的发展。除了目前一些地方实行的“万人 评议”等具体的全民参与方式外，全民参与的最 重要方式是通过代议机关掌控公共服务的发展方 向，即由全体人民通过代议机关以制定法律规范的 形式确定公共服务发展的基本内容。公民应当享有 的这种公共服务权利，是由公法通过法定程序将公 众的“公共性”“合理的”公共服务需求，通过一整套 法律体系“立体全方位”予以确认:作为权利之“本” 的通常只做原则性规定，作为权利之“干”的法 律主要致力于权利框架的勾勒，而作为权利之“叶- 的法规与规章则侧重于描述权利的具体细节®1。在 由代议机关充分代表的基础上，制定出系统的、 促进公共服务全面发展的法律制度，在基本做到公 共服务发展法制化、形成公共服务发展的稳定法律 关系的基础上，努力促进公共服务从形式的“法制 化”向“实质法治化”转变。因此，建设服务型是 当前乃至较长一段时间促进公共服务发展的重要途 径，为公共服务法治化提供丰富的实践经验。而从 长远上看，强调公共服务发展真正体现“”，强调 “自上而下”的推进真正与“自下而上”的全民参 .60 .

我国公务员制度改革，将《公务员法》修改为《公共服 务基本法》。笔者认为第二种思路对于我国而言更 有 性。

将我国《公务员法》修改为“公共服务基本法-， 可以着重考虑增加以下内容，以从整体上规范公共 服务 为:

第一，与规划中的《公共服务伦理法》相配套，增 加公共服务价值的内容，重点强调公共服务的本旨 是为全体公民、为公共利益服务;强调公共服务应当 为国民提供高效、优质的公共服务;强调公共服务人 员在公共服务中应当遵循守法、克己奉公等基本行 为规范;强调公共服务人员应当具备较高的道德情 操，良好的职业操守，以此获得公众的信赖等相关内 。

第二，在“公共服务基本法”中，将公共服务的基 本运行规则(持续性原则、适应性原则、平等原则、比 例性原则)确定为适用于所有公共服务组织的基本准 则，同时借鉴西方国家经验，逐渐建立立法机关和司关对于公共服务 织遵 上 基本原 的

有

的

$

些基本原

所有公共服务供给过程得到稳定、持久、有效的贯彻。第三，落实国家对公共服务承担的“最终担保给 付”责任，以及对公共服务承担的“直接给付”责任，合 理地划分各级的公共服务权责。虽然应当通过 修改来合理确定与地方公共服务的基本权 责，但是国家根本大法，只能高度抽象地确定此 项基本责任，还需要不同位阶的法律予以具体落实， “公共服务基本法”对此应当承担具体落实的责任。

第四，有效地对“公共利益”进行法律限定。维 护公共利益是提供公共服务的基本标准，而公共利 益概念具有高度抽象性，在现实中存在多种多样的 解释，应当在“公共服务基本法”中对公共利益划定 一个大致明确的范围，并为公共服务主体结合具体

事项进行公共利益的判定规定一些原则和具体标 准，使其具有正当法律形式的状态。

此外，还可以借鉴澳大利亚的经验，在全国人民 代表大会之下建立专门的“公共服务管理委员会”， 总体负责所有公共服务事务，推广、审议和评估以价 值观念为基础的公共服务系统，以提高其整体公共 服务能力。

上述在“公共服务基本法”增加的事项对所有公 共服务组织及其从业人员均有约束力，而原来公务 员法的相关内容在完善相关具度基础上成 为一部分，作为对特定的政权性公共服务人员的具 体规 。

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The Approaches for Our Local Government Public Services’ Legislation

LIAN Ru-lai1 ,ZAN Chong2

(1. School of Economics and Management，Inner Mongolia University for the Nationalities，Tongliao 028043, China；

2. College of Humanities and Law?Beijing University of Agriculture,Beijing 102206,China)

Abstract： Nowadays，the public service of our local government has been developed rapidly. The phe­

nomenon of the public servicers privatization and its subjects, diversification has emerged gradually. How­ever， the traditional legal system [ust as an older baby —sitter，when watching so many growing children whose number is increasing fast，finds that her ability doesn,t equal to her ambitions. In modern society，the approach of using the legal rules to standard the development of the public services is the most efficient and feasible. Nonetheless，the legislation of the public services is a complicated and systematic project， which needs not only to perfect service on the specific level ? but also to distinct the sues. And such kind of issues will be discussed in this paper.

Key words： Local government； the legislation of the public service; construction approaches

〔责彳壬编辑高宇〕

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